改革開放四十年，造就了中國高速城鎮化的世界奇跡，城鎮化成為中國經濟騰飛的最主要驅動力之一。

近年來，現代城鎮化發展之路崎嶇坎坷，跌宕起伏。土地財政模式退出歷史舞臺、智慧城市蓬勃發展、PPP建設模式的興起與停滯、中小城鎮化、區域城市群建設，可以說中國正在走一條獨具特色的現代城鎮化之路，期間既無歷史樣板可供參考，也無發達國家成熟案例以資借鑒。

未來中國城鎮化何去何從，我想可以結合近年來實際情況與發展趨勢，從七個方面的素描勾畫出明日之城的基本形態。

經濟、產業、金融

眾所周知，上一輪城鎮化發展的痼疾是城市的產業空心化問題。這會造成產能過剩，人口、產業、自然與公共資源不匹配，土地擴張快于工業擴張，財政透支等大量問題。未來的城鎮化將是工業化與信息化深度融合、實體經濟與虛擬經濟深度融合、產業與金融資本深度融合的城鎮化。

另一方面，區域城市群的發展，帶動了產業集群的興盛，促使產業分工與協作在大產業鏈內部更高效地運行，城市群發展的重點是發展衛星城，使主體城市與周邊城鎮形成基礎設施一體化、產業一體化、公共服務一體化。產業鏈內部分工協作，不僅提升了產業效率，還能進一步幫助中小企業轉型升級，促進中小城鎮多元化與專業化協同發展。

快速城鎮化帶動了基礎設施與公共服務質量提升，由此擴大了內需，工業化、信息化、城鎮化的深度融合，亦將推動制造業轉型和高端服務業的興起。

但由于近年來城市建設資金瓶頸的收緊，導致城鎮化建設單位面積投資強度不夠，這會使城市建設密度相對較低，削弱城市競爭力，容易在產業集群中出現薄弱環節，不僅有城市產業空心化死灰復燃的可能，也不利于人才引進和生態環境保護。

科技與文化協同發展

搞好城建工作要處理好“科技與文化”這一對略有矛盾的基本要素。在城市建設與運營過程中，過于側重“文化信仰”建設，卻忽視甚至壓制科技的發展是不可取的。

歐洲長達千年的黑暗時代就是重宗教文化，輕科技發展的結果，直至文藝復興、宗教改革與啟蒙運動的出現，科技得到長足發展，才結束了這種高壓的社會形態，出現了以倫敦、伯明翰、曼徹斯特為代表的一批新興工業城市。然而，在城市建設與運營過程中，如果過于偏重科技力量的發展，而忽視人文（文化信仰）關懷，則會形成缺少“人情味兒”冷冰冰的機械城市。同時，城市內各類人群間矛盾容易激化。西方發達國家城市建設初期就有很多此類教訓（如英國早期工業化期間勞動力對機器的仇視）。

我國早期重建設、輕運營的城市發展階段，也普遍存在“摩天大廈+城市廣場（集中人工綠化）+高速公路”的模式，這種千城一面的建設模式不僅破壞了城市固有的生態系統，還導致了各地城市特色的消失和文化傳承的斷代。更可怕的是，忽視城市人文建設，往往意味著削弱城市防火墻的保護，大量社會不穩定因素（如貧富差距、民族矛盾等）將更加難以抑制。

因此，在城市建設過程中要科技與文化并重發展，以文化建設促進科技發展，緩解社會壓力，化解群體間矛盾，指導市民的世界觀與價值觀；以科技手段改善人民生活質量，提高人民安全感與幸福感。

只有充分結合科技與文化并協同發展，充分重視城市固有特色與文化傳承等無形資產的積累，進行一城一策的均衡發展才是可持續的發展之道。

生態環境的保護、治理與修復

在早期城鎮化過程中，由于土地財政和片面追求GDP增長，許多城市在規劃初期就采取了先建設再綠化的模式，以生態廣場代替整體生態規劃，這種以景觀代替生態、以小環境代替整體布局的做法，容易造成城市生態系統失衡。

未來城市的智慧化建設與運營，將依賴于信息化提升與生態環境改善兩大基礎。生態環境改善包含四層含義：一方面是低碳技術體系的發展與應用，這不僅僅是指某一種或幾種低碳產品的應用，而是指整個經濟各產業環節普遍的采用低碳技術研發、制造、集成、施工、服務；另一方面是新能源的應用，以及整體能源結構的改善。逐步擺脫以煤炭為主的低效、高依賴性能源體系（進口為主）；第三是提倡循環經濟與節能減排，以減量化（節約資源）、再利用（提升效率）、再循環（廢棄物形成再生資源）為原則，逐步走入資源——產品——再生資源的循環流動經濟新模式中（傳統經濟是從資源到產品再到廢棄物的過程），鼓勵并可適度補貼低開采、高利用、低排放的企業新商業模式；最后，環境改善，不僅僅是環境的保護，對于已經遭到破壞的環境而言，更重要的是環境治理與環境修復工作，如污水處理、水循環應用、霧霾治理、垃圾處理、城市（垃圾）礦山、土壤修復等工作都已是迫在眉睫了。

民生建設與政府職能轉變

2014年以前的城市建設，政府定位為主導者，以經營城市為理念。尤其在土地財政期間，政府主導釋放土地，獲取土地出讓金作為其財政補充，利用地方融資平臺吸引資金，政府擔保財政支付，引導資金流向其設計好的產業，這種模式在很長一段時間里曾經極為成功，但2010年后，該模式造成的嚴重投資過熱、產能過剩、房地產泡沫、城市債務急劇擴大等弊端日益凸顯。

近年來，政府采取一系列措施來保證耕地紅線、抑制環境污染、減少政府城市債務、消化金融系統性風險。首當其沖，政府在減少直接干預城市建設、產業發展以及企業運行的同時，逐步縮小審批權限、簡化流程、放松管制，抑制過熱投資，由主導城市發展，逐步轉變為服務企業、鼓勵創新、關注民生、輔助就業的新定位。至此，政府從主導城市建設到加強服務企業、保障就業民生、輔助城市運營，進行了成功的角色轉變。

城際、城鄉關系與土地利用

舊有的城鎮化模式主要是以土地開發為核心走土地帶動產業與資金“攤大餅式”的層級發展之路（核心區——副中心區——次中心區）。

未來的城鎮化，則應以“產業轉移與城市群延伸發展模式”為主體。具體來講，就是通過產業轉移及人口置換向新城、縣、鎮擴展，同時加強城市間產業（鏈）集群互動。

這是一種站在區域產業集群整體發展高度看待城市發展的新型戰略思維。在此模式下，土地不再是發展的第一驅動力，而成為最佳的載體，通過土地將工業化與人的城鎮化完美的結合起來，真正達到“產城人融合”的高度。

未來，我國城鎮化將擺脫“重地輕人”的老毛病，政府將主要工作放在保障體系建設，提升就業率，加強民生改善與公共服務等方面，縮小城鄉民生保障方面的差距，力爭做到城鄉享有類似的公共服務（主要是衛生醫療服務和義務教育）。

在土地利用方面，我國以往城鎮化模式過于粗放，人均用地嚴重浪費，程度甚至高于日韓等發達國家，尤其是土地財政模式下城鎮化一度對耕地侵占嚴重。未來的城鎮化，將是土地集約、緊湊、高效利用的城鎮化。只有如此，才能實現對高密度、高效能區域進行集中投資，擺脫單位面積投資不足，形成的似城非誠、似鎮非鎮的“四不象”城鎮化。

財政支出與建設模式

如果把城市建設運營的資金問題比作一個巨大的天平，那么天平兩端則分別應該是資金來源和資金投入。

據筆者預測十三五期間天平左端投入需求為80萬億元，天平右端政府資金來源僅為20萬億元，天平明顯失衡。這反映了一個重要問題——單靠政府投資做城市建設運營的日子已經一去不返了。事實也的確如此，調研數據顯示，當前城市建設運營資金里，銀行貸款約占1/4，政府財政收入或購買服務約占1/4，社會資本投入約占一半，其中四成為PPP模式，一成為企業自籌。

盡管城市建設運營遭遇資金瓶頸，但筆者認為這恰恰是一種積極改善的好跡象。過去土地財政期間，以土地出讓金補充財政收入，來投入城市建設運營，這是一種不可持續的資金來源模式，其作用僅僅能維持一時之需或政績訴求，從長遠看必然會造成巨大城市債務，形成產業同構，不利于經濟健康成長。

事實上，要想讓資金天平重歸平衡，只能從天平右端資金來源處入手，以多元化融資方式增加資金來源，以項目經營的持續性盈利來解決大部分資金問題（培養項目造血機能）。

這一方面需要政府站在財政高度上，更合理地配置項目資源，做好肥瘦搭配，即對盈利能力不同的財政支出項目、政府補貼項目、政府付費項目、經營性項目，進行合理配置，使參與的民間資本有利可圖。另一方面，對于建設運營企業來說，最重要的是收益，仔細算賬是核心（項目收入、成本與稅收減負、投入減少三方面盈利手段的精算），商業模式是關鍵，這需要企業在當地城市進行市場摸底，了解當地特色產業與基礎產業，通過產業集群合作，幫助當地產業轉型升級，如以技術提升當地特色產業競爭力，幫助當地企業引入創投或產業基金以協助其打通資本通路；通過互聯網平臺營銷擴大當地有效市場需求，并在更大區域范圍的城市群配置產業資源等。

從長遠來看，要解決城市建設運營的投融資瓶頸問題，肯定要采取多元化投融資手段，鼓勵民間資本介入，鼓勵企業資產證券化，鼓勵產業投資基金介入，鼓勵信托產品與融資租賃創新，同時銀團貸款、項目貸款、政策性貸款、項目運營期貸款等仍是項目資金的主流來源途徑。

未來城鎮化發展路徑

當下城鎮化表現出來的諸多問題，可以歸結為六大發展瓶頸，即：缺少周全的頂層設計、缺失可參照的建設運營樣板城鎮、缺乏充裕的建設資金、缺損可持續的運營模式（造血機能）、信息資源難以共享（數字孤島）、網絡安全無法完全保障。

當今時代已進入改革深水區，要想解決這些瓶頸問題，只有從行政體制與投融資機制創新、改變政府職能、加強頂層規劃設計等根本處入手。筆者認為，未來的城鎮化發展路徑大致有如下三個方向：

首先，未來的城鎮化將采取發展區域城市群為主，中小城鎮化（特色小鎮）為輔的發展形態。在城市群建設方面，以“兩橫三縱+陸地與海上絲綢之路經濟帶”的戰略布局帶動周邊城市形成城市群。發展中小城鎮化則應優先發展區位優勢明顯、基礎條件較好的中小城鎮、特色小城鎮，如東部地區中心鎮與特色鎮、特色邊境口岸等。

其次，走智慧城市運營之路。為了解決快速城市建設導致的城市承載力不足問題，我們必須由粗放型建設向智慧城市運營階段轉化，以智慧運營提升城市綜合實力，促進傳統產業轉型升級，提升服務吸引人才落戶，對城市進行更為有效的統管，積極保護城市生態環境，關注民生保障。

智慧城市——“運營為王”，這意味著未來的智慧城市應該是由內生需求驅動可持續發展，而非簡單地技術或產品驅動。因此，要把城市運營作為下一步工作的戰略重點，以運營平臺、運營指揮中心、運營服務體系帶動城市建設投入，獲得可持續收入，形成城鎮化自動的造血機能。

最后，從城市建設運營模式來看，中短期城市建設仍將以PPP模式、財政支出模式為主。在2017年底，限制央企以PPP模式運作智慧城市項目后（《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》），為民間資本騰挪出巨大的生存空間。

下一步，需要做的就是政府進行更合理的項目資源配置，以及誠信履約來鼓勵民間資本的介入。