鳥瞰邢臺。圖片來自網絡

鳥瞰長春。 長春市委組織部供圖

新一輪行政區劃調整的熱潮，似乎正在掀起。

6月19至6月23日，短短五日內，四川省成都市、吉林省長春市、山東省煙臺市、河北省邢臺市先后迎來最新區劃調整。除長春外，其余三個均涉及“撤縣設區”。

事實上，越來越多的城市正在加入到撤縣的隊伍中。

民政部數據顯示，2009年底，全國共有855個市轄區、367個縣級市、1464個縣。截至今年6月，市轄區數量增至965個，縣級市增至386個，縣減少至1324個。

中國區域科學協會理事長肖金成在接受中國城市報記者采訪時表示，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。

在華南城市研究會副會長孫不熟看來，撤縣設區提速是為了迎接都市圈時代的到來。

“都市圈要干什么？首先一個目標就是做大做強中心城市，讓中心城市更舒展、有更多的產業與人口承載空間。在此意義上，往往需要通過調整行政區劃來實現中心城市的擴容。”孫不熟向中國城市報記者分析，就目前的中心城市的擴容模式來看，一種是吞并其他城市的外延式擴容，例如長春代管公主嶺市；另一種是內涵式擴容，例如成都把下轄的新津縣改成了新津區。

專家指出，行政區劃調整的背后，是中國城鎮化發展進入下半場的真實寫照，也是城鎮之間聯系不斷緊密的必然結果。

從“平平無奇”到高調擴容

邢臺如何扛起區域發展大旗

近日，河北省人民政府網站官宣了“國務院批復同意河北省調整邢臺市部分行政區劃”的消息。

根據批復，邢臺這次要一口氣撤銷三縣，新設兩區，行政區劃調整幅度之大，近年來頗為罕見。

接受記者采訪的專家均表示，邢臺此舉順應經濟社會發展要求和城市發展內在規律，是立足全局、著眼長遠作出的戰略決策，具有一定的前瞻性。

牛城，這次要“牛”起來了？

擴容！目標“高質量趕超發展”

曾經，邢臺輝煌過。有著3500年建城史的邢臺，是華夏版圖上建城歷史排第三的城市，“五朝古都，十朝雄郡”，被譽為華北第一城，在中華文明史上有著濃墨重彩的一筆。

然而，隨著歷史的車輪向前，邢臺落后了。經濟下滑、霧霾“黑帽子”加身，外界對其“不上進”“拖后腿”的質疑聲甚囂塵上，“存在感”漸失的邢臺，一度抬不起頭來。

墻，目光穿透，即是路；路，腳步停止，也是墻。邢臺心知肚明，自己的優勢在——勞動力相對充裕、產業基礎也較好，只要好好挖掘潛力，就有趕超的希望。

召開邢東新區城市設計國際大師邀請賽、完成國土空間總體規劃大綱編制、推進重化企業搬遷改造……一系列的動作，折射著邢臺奮起直追的決心。

《邢臺市2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，初步核算，全市生產總值完成2119.96億元，比上年增長7.0%。

2020年1月3日，邢臺市委九屆七次全會召開。這次會議，市委科學把握邢臺發展的階段性特征，明確提出，要堅定不移推動邢臺高質量趕超發展。而后，“高質量趕超發展”，就成為全市上下的高頻詞匯。

要想推動高質量趕超發展，項目是重要支撐。據當地媒體報道，今年以來，邢臺市新增億元以上簽約項目超500個。

數據雖喜人，然而，邢臺市區面積僅162平方公里，在河北省位列倒數。狹小的城區空間，讓邢臺一度面臨“項目等土地”的尷尬。如果好項目留不住，那“高質量趕超發展”從何談起？

經過此番調整，邢臺市市區數量擴大一倍——橋東區更名為襄都區，橋西區更名為信都區；撤銷邢臺縣，原邢臺縣的鄉鎮街道分別劃歸襄都區、信都區管轄；撤銷任縣，設立邢臺市任澤區；撤銷南和縣，設立邢臺市南和區。

調整后，邢臺市城區面積將由162平方公里擴大至2945平方公里，人口由86萬增至195萬。

對邢臺自身而言，城區面積和人口規模的擴大意味著什么？

“行政區劃調整是邢臺市實現趕超發展的新機遇。”持續關注研究邢臺建設發展的河北經貿大學旅游學院副院長吳士鋒在接受中國城市報記者采訪時表示，通過本次科學合理的行政區劃調整，拓展城區和建制鎮面積，為今后的城市建設預留持續發展的空間，更好地發揮主城區對周邊地區經濟發展的輻射帶動作用。

“通過本次行政區劃調整，撤并鄉鎮，設立街道辦事處，減少鄉鎮數量，精簡鄉鎮機構和人員，從而完善行政管理職能，提高行政管理效率；在經濟結構上，調整后，4個城區主導產業各具特色，現有經濟實力相當，有利于形成競爭態勢，有利于城市經濟的發展。”吳士鋒說。

為什么是邢臺

雖然邢臺的努力不容否認，不過，對于邢臺“擴容”這件事兒，很多人仍心存疑慮：不要說在全國，邢臺即使在河北省也不出眼，這次為什么是它？

要回答這個問題，還得站在更高的維度來看。

橫向對比，單就衛星云圖顯示，長三角片區星光璀璨，這意味著，區域內各地間發展水平相差不大；反觀河北，星星點點。

“京津冀城市群發展面臨低等級城鎮數量過多，中等城市偏少的現狀。”河北省社會科學院副院長彭建強接受中國城市報記者采訪時坦言，當下，京津兩市的城市功能、技術和產業已開始向周邊地區擴散，但河北部分中心城市經濟實力不強，與京津兩市的發展水平差距顯著。

事實上，河北早已意識到了自己的問題。中國城市報記者梳理發現，單從近5年來說，河北已撤銷16縣。

縱向對比，省內北三縣融入北京副中心發展已成定局；石家莊正北的雄安新區是國家戰略，正在雄起；然而，偏偏南部有凹陷。

中國區域科學協會理事長肖金成在接受中國城市報記者采訪時分析，此次對邢臺進行行政區劃調整，目的為補齊河北省內中心城市“發育不良”短板，從而縮小與京津間的差距。

在吳士鋒看來，邢臺的“擴容”，將對其建設成為冀中南功能區、承接冀中南物流樞紐城市、國家新能源產業基地，新型城鎮化與城鄉統籌試驗區、京津冀南部生態環境支撐區具有重要意義。

“擴大河北城市規模，構建合理的城鎮體系，將有利于優化京津冀城市群結構，打造世界級城市群。”肖金成說。

此外，值得一提的是，在去年10月召開的河北省“十四五”規劃編制工作專題會議上，河北省委副書記、省長許勤強調，要“跳出河北看河北”。

國家標準《品牌評價城市》起草人常亮認為，河北在下一盤區域平衡的大旗。如果做大邢臺，直接會蓋過山東聊城、山西陽泉和長治，甚至會“隔山打炮”（越過邯鄲），威壓河南安陽，形成以邢臺為中心的區域性中心城市。因此，河北要做大邢臺，吸引四省的人、財、物向此集聚，呼應雄安新區。

中心城市如何實現1+1>2

所謂中心城市，學界普遍認為，是指在一定省份區域內和全國社會經濟活動中處于重要地位、具有綜合功能或多種主導功能、起著樞紐作用的大城市和特大城市。

肖金成表示，促進區域性中心城市的發展，也是加快欠發達地區發展的有效途徑。地級市的中心城區，一般區位比較優越，基礎設施相對比較完善，腹地比較大，城市具備一定規模，發展潛力比較大，對人才和經濟要素有一定的吸引力。

“通過政策上鼓勵、財政上支持、宏觀上重視，就能夠迅速崛起，發展成為具有較大規模、較強競爭力和輻射力的區域性中心城市，帶動周邊地區加快發展，縮小與省會城市的差距。”肖金成說。

國家發改委中國城市發展研究院城鄉院總規劃師高毅存在接受中國城市報記者采訪時，對邢臺市通過行政區劃調整加速城市化進程的做法給予了肯定。

在他看來，區域中心城市要吸取其他城市的發展經驗，走新型城鎮化道路。認真研究本地資源稟賦，發揮優勢，找準城市發展定位，重點補短板破瓶頸。同時，在這個過程中，不能一味引進并不適合自身發展的產業項目。

作為“后進生”的邢臺，如何扛起區域中心城市的大旗？

“目前，邢臺市東部地區目前仍以農業經濟形態為主。”高毅存建議，撤縣設區后的邢臺市應避免由一個同心核向外擴展的“攤大餅”模式。相反，可以借鑒分散集團式的發展模式，將城市分成多片區、多組團發展，每個片區、組團有自己的產業、居住社區、醫療等各種配套，居民在當地上班、上學、就醫，這樣可以避免“攤大餅”模式帶來的環境污染、資源短缺、交通擁堵等問題。

吳士鋒建議，行政區劃的調整有效破解了土地資源及人口對邢臺市工業城鎮發展的制約，邢臺市應借助此次行政區劃調整的機會，在更大范圍內統籌安排生產力布局和基礎設施建設，促進城鄉經濟協調發展，壯大經濟實力，全面提升邢臺的核心競爭力和輻射帶動力，跑出經濟社會發展“加速度”。

有著“高質量趕超發展”雄心的“臥牛”，能否變成“金牛”？我們拭目以待。

長春抱得“公主”歸

對陣沈陽勝算幾何

在最近城市行政區劃調整的熱浪中，最特殊的要數吉林省長春市——經國務院批復同意，將原由四平市代管的縣級公主嶺市改由長春市代管。

除長春外，其余城市都著眼于在自己轄區范圍內撤縣設區，唯有長春，通過合并周邊地區實現擴容，成為全國省會城市中面積第三、人口850萬的特大城市。

強勢擴容之后，長春和沈陽經濟體量的差距進一步縮小，有觀點認為，被寄予厚望的“大長春”或將超過沈陽，帶動吉林甚至東北地區振興。

手握新牌，長春對陣沈陽，究竟勝算幾何？

“合體”早有伏筆

對于此次二城合體，很多人都不意外。究其原因，兩地在過往的互動中已埋下伏筆。

2005年6月，吉林省決定將公主嶺市范家屯鎮的方正、泡子沿、盛家3個村（范家屯經濟開發區）整建制劃歸長春市管轄，建立長春汽車產業開發區。

2018年8月，吉林省委、省政府出臺《關于進一步優化區域協調發展空間布局的意見》，長春公主嶺同城化協同發展作為重要組成部分，納入了吉林省發展戰略。

2019年吉林省《政府工作報告》提到，加快長春—公主嶺同城化協同發展步伐，圍繞構建高效合理的空間格局，探索區域整體協調聯動的發展模式。

2020年吉林省《政府工作報告》提出，發揮“長春現代化都市圈”輻射帶動作用。此外，報告還提到加快長吉一體化、長春公主嶺同城化協同發展，統籌推進基礎設施配套、產業招商、項目布局。

兩地互動頻繁已久，又有省級層面“牽橋引線”，這讓外界看來，長春抱得“公主”歸是水到渠成。

不過，不少人心中仍有一個問號：既然兩城已經如此“親密”，為何還要在行政區劃層面“大動干戈”？

據了解，對有著“新中國汽車工業搖籃”之稱的長春而言，汽車產業地位顯而易見，而位于長春西南部的汽車經濟技術開發區，正好緊鄰公主嶺。

在遼寧大學經濟學院教授湯吉軍看來，此次長春市行政區劃調整主要是為了解決一汽及汽車零部件制造發展空間不足的問題。

湯吉軍向中國城市報記者表示，近年來，因為緊鄰位于長春西南部的汽車經濟技術開發區，公主嶺市得益于區位優勢承接了長春汽車產業空間擴展和產業配套部分項目，但由于行政建制因素，還存在巨大提升空間。

“合體”后，兩地相較之前還會發生哪些變化？

“總體上看，此次長春市行政區劃調整會對當地經濟發展產生顯著的正向影響。”湯吉軍告訴中國城市報記者，長春市代管的縣級公主嶺市，將在基礎設施建設、城市統一規劃、傾斜優惠政策等方面獲得更有力支持。

他舉例稱，單從政策層面來講，公主嶺市會享受新的政策待遇，其公共設施、財政、社會保障制度、公共服務制度可能會按照新的標準進行新的設定。

重回同一起跑線

此前在東北地區，沈陽的風頭顯然要比長春更勝一籌。回顧歷史，“一朝發祥地，兩代帝王都”曾是沈陽驕傲的資本；如今，在不少城市榜單中，沈陽都以新一線城市的身份出現。

在國家批復的城市規劃定位層面，沈陽是“東北地區重要的中心城市”，長春則是“東北地區中心城市之一”。就城市定位來看，沈陽要相對突出一些。

不過今年以來，長春有了要趕超的趨勢：4月，《中韓（長春）國際合作示范區總體方案》獲批，長春被委以重任。該合作示范區總面積512平方公里，目標是“著力構建產業、科技、貿易、人文、環保等多領域開放合作格局”。

2個月過后，長春和公主嶺官宣，“合體”走向舞臺中央，不少民眾頓時沸騰了。原因在于，同樣是以重工業發展起家的老工業基地，同樣是曾經支援全國的“糧倉”，沈陽和長春在GDP和人口規模等數據上，曾一度拉開距離。不過，長春有了公主嶺后，兩市似乎又回到了同樣的起跑線上。

鳴槍起跑，誰能更勝一籌？

從交通區位來看，沈陽是我國重要的鐵路樞紐之一，是全國“四縱四橫”高鐵網絡的東北交匯樞紐。同時，沈陽桃仙國際機場也是全國八大區域樞紐機場之一。此外，作為環渤海地區重要的港口，沈陽經濟區的營口港也是東北地區最大的貨物運輸港。

記者通過對比旅客運輸量、貨物吞吐量、國際航線數量等數據發現，沈陽交出的成績單，要比長春優異。

不過，值得一提的是，日前，吉林省委常委第19次會議審議通過了《吉林省新基建“761”工程方案》（以下簡稱《方案》）。其中提到，推進長春龍嘉機場三期擴建進程。

而在產業結構方面，雖然目前長春市產業結構相對單一，但不少人仍看好長春發展的潛力。《方案》提到，新基建“761”工程計劃實施項目2188個，總投資10962億元。

“暗戰”再度來襲？

在中心城市引領作用日益凸顯的背景下，作為中心城市中的中心，國家級中心城市的重要性更是不言而喻。

目前我國已批復的國家中心城市一共有9個，華北有北京、天津、鄭州，華東有上海，華南有廣州，華中有武漢，西南有重慶和成都，西北有西安，唯獨東北空缺。

實際上，自2018年起，沈陽提出“積極推動沈陽創建國家中心城市”。而后，沈陽對于拿下國家中心城市的熱情一直未減退。

2020年沈陽市《政府工作報告》明確提出，要著力提升城市發展等級，加快推動沈陽從區域中心城市向國家中心城市邁進，爭取早日納入國家中心城市體系，不斷開創振興發展新局面。

相較之下，長春就顯得低調很多，對國家中心城市爭奪的熱情僅停留在民間層面。

業內普遍認為，長春的擴容，無疑會給沈陽造成競爭壓力，為國家中心城市的爭奪增加不確定因素。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞分析稱，國家中心城市的牌子，本身就相當于給了一個城市較大的發展空間，有了這個“帽子”，意味著這個城市配置資源的能力和空間更大，對當地經濟的發展將起到很大的推動作用。

東北地區第一個國家中心城市最終會花落誰家？如今還未見苗頭。不過可以確定的是，有實力的兩座城市都在苦練內功，破舊立新，增強核心競爭力，努力扛起東北振興的使命擔當。

專家聲音

中國科學院地理科學與資源研究所

區域與城市規劃研究中心主任方創琳：

通過調整行政區劃機械地擴大城市規模和體量，是提升城市輻射帶動作用的一種“權宜之計”，不符合同城化發展的客觀規律。這種虛假的同城化不但沒有實現同城化目標，反而剝奪了被撤縣被撤市的發展權，對區域發展和提高新型城鎮化發展質量沒有好處，只能助長形同虛設的虛假同城化。

河北省社會科學院副院長彭建強：

撤縣設區后，被調整區域如果不及時根據新情況調整發展戰略，一體化統籌推進不力，很可能出現“虛假城市化”現象。由于客觀現實原因，被調整區域在短期內的微觀政策和所在城市其他地區存在差別是正常現象。部分地區可能會一度出現“水土不服”的現象，不能因噎廢食，當地適應的過程也像一個脫胎換骨的過程，與即將到來的發展機遇和政策紅利相比，這些是值得的。

遼寧大學經濟學院教授湯吉軍：

需要注意的是，縣是與農村經濟社會形態相適應的行政區劃建制，區則是與城市經濟社會相適應的行政區劃建制。就縣而言，撤縣設區意味著社會經濟形態改變，當地人員以前可能以務農為主，在撤縣設區之后，受教育水平限制，當地主要勞動力可能無法滿足升級后的產業需求，出現收入水平下降，甚至返貧現象。

鏈接

今年以來全國已撤銷7縣

記者梳理發現，今年來全國已有7縣被撤銷，具體如下：

撤銷蓬萊市、長島縣 設煙臺市蓬萊區

6月5日，國務院批復同意撤銷蓬萊市、長島縣，設立煙臺市蓬萊區。

撤銷新津縣 設成都市新津區

6月5日，國務院批復同意撤銷新津縣，設立成都市新津區。

撤銷邢臺縣 原行政區域劃歸邢臺市信都區、襄都區

撤銷任縣 設邢臺市任澤區

撤銷南和縣 設邢臺市南和區

6月23日，國務院批復同意河北省調整邢臺市部分行政區劃。

撤銷同仁縣 設縣級同仁市

6月29日,青海省人民政府網站發布公告稱，經國務院批準，民政部正式批復同意撤銷青海省黃南州同仁縣，設立縣級同仁市。

撤銷龍南縣 設縣級龍南市

6月29日，江西省人民政府網站發布通知稱，國務院已同意撤銷龍南縣，設立縣級龍南市。