近年來，我國(guó)城市更新模式逐漸從“大拆大建”向“微更新”轉(zhuǎn)變。2021年11月住建部印發(fā)的《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》明確，將在試點(diǎn)城市中探索城市更新可持續(xù)模式。這種更新怎么開展？方案誰(shuí)說了算？記者了解到，早期老舊小區(qū)改造、街區(qū)整治出新等項(xiàng)目大都由政府主導(dǎo)。人們逐漸在更新中認(rèn)識(shí)到，城市更新目的是改善居民生活環(huán)境，滿足各項(xiàng)民生需求，“問計(jì)于民、問需于民”至關(guān)重要。

南京在與居民密切相關(guān)的城市更新項(xiàng)目中，逐步加大了公眾參與程度，部分正在開展中的更新項(xiàng)目還嘗試讓“公眾深度參與”。這種改造模式運(yùn)行情況如何？記者進(jìn)行了調(diào)查。

居民“吵翻天”，議事會(huì)真能“成事兒”

6月14日，陽(yáng)光明媚，記者走進(jìn)南京市建鄴區(qū)虹苑新寓小區(qū)，映入眼簾的是寬敞平整的瀝青路，整齊停放的汽車，電線“天網(wǎng)”也規(guī)劃有序。老人們?cè)谛^(qū)廣場(chǎng)體驗(yàn)健身器材，孩子們?cè)谝慌酝嫠！！耙郧靶^(qū)路面坑坑洼洼，每逢下雨，小區(qū)路上都是積水，車也停得橫七豎八。現(xiàn)在好了，地面干凈了，車輛也停放規(guī)整了！”二村居民王旸為改造后的小區(qū)點(diǎn)贊。

小區(qū)成功改造來之不易，每一個(gè)細(xì)節(jié)、每一個(gè)方案，都有居民的踴躍參與。因此，大家都十分珍惜更新后的小區(qū)環(huán)境。

虹苑新寓建成于1994年，共31棟樓1902戶。2020年11月，小區(qū)進(jìn)行整體出新。出新前第一次居民議事會(huì)上，居民們吵翻了天，提出諸多改造意見。

議事會(huì)組織方、南京市建鄴區(qū)寧好城鄉(xiāng)更新促進(jìn)中心發(fā)起人之一吳楠回憶，老舊小區(qū)改造涉及居民切身利益，首次居民議事會(huì)是開放式討論，在沒有充分磨合時(shí)吵翻天很正常。他記得，當(dāng)時(shí)有個(gè)阿姨因情緒太激動(dòng)，拍桌子走人了，“工作人員只好跑到她家去繼續(xù)聊”。

通過居民議事會(huì)，寧好城鄉(xiāng)更新促進(jìn)中心整理出居民提出的432條意見，意見主要集中在老舊車棚拆改、基礎(chǔ)設(shè)施改造、公共空間利用等。

針對(duì)居民意見最大的老舊車棚拆改，小區(qū)先后召開6次居民議事會(huì)。小區(qū)原有19個(gè)車棚，按照出新規(guī)劃只保留8個(gè)。居民們炸鍋了，“8個(gè)車棚哪夠？”哪兒留、哪兒減、哪兒增，經(jīng)居民議事會(huì)討論，最終改造出20個(gè)車棚。在嶄新的敞開式車棚，記者看到，車輛擺放有序，配套安裝智能充電設(shè)備，1元錢可充6小時(shí)，價(jià)格很親民。

問計(jì)于民、問需于民，才能有的放矢

南京作為住建部公布的首批20個(gè)城市更新試點(diǎn)城市之一，在2021年11月發(fā)布《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》，多次提到在實(shí)施過程中對(duì)公眾參與的具體要求。

如，明確規(guī)定更新項(xiàng)目?jī)?nèi)相關(guān)權(quán)利人簽約率達(dá)100%可辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可，若簽約率未達(dá)100%的，需滿足一定的條件，才可以辦理規(guī)劃方案審批。要求“可行性研究”要進(jìn)行“第一輪意見征詢”。在方案設(shè)計(jì)階段，提出“鼓勵(lì)建立社區(qū)規(guī)劃師制度，幫助物業(yè)權(quán)利人參與方案制訂過程，做好與實(shí)施主體的溝通協(xié)調(diào)”。方案審核論證后，要進(jìn)行第二輪意見征詢，“通過公示、座談等多種公眾參與形式，征詢物業(yè)權(quán)利人及利益相關(guān)人對(duì)更新方案的意見”。

該《實(shí)施細(xì)則》，將“公眾意見”提升到至關(guān)重要的高度，貫穿方案設(shè)計(jì)、方案審批、實(shí)施建設(shè)等全流程，還提及“鼓勵(lì)建立社區(qū)規(guī)劃師制度”。作為省調(diào)查統(tǒng)計(jì)服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)單位，江蘇中創(chuàng)市場(chǎng)調(diào)研咨詢有限公司經(jīng)常參與公眾意見征集。公司研究總監(jiān)馮學(xué)悟注意到，近年來政府部門對(duì)民意征集輔助決策、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、提升相關(guān)群體滿意度越來越重視，該公司承接的既有涉及全省層面的工作，也有涉及城市更新等面向具體人群和片區(qū)的民意征集。在具體征集中，要調(diào)研民意征集對(duì)象是否滿意，更要揭示群眾為何不滿意，需要解決什么具體問題。記者采訪中發(fā)現(xiàn)，城市更新中公眾意見征集也做得更細(xì)致。

2021年，和平大溝被列入南京108個(gè)老舊小區(qū)改造計(jì)劃。“小區(qū)改造過程中有很多的拉鋸，最初設(shè)計(jì)方案也有點(diǎn)‘簡(jiǎn)單粗暴’，后來結(jié)合居民的實(shí)際需求進(jìn)行了很多細(xì)節(jié)調(diào)整。”小區(qū)所在的玄武區(qū)鎖金村街道新莊社區(qū)黨委書記、主任周會(huì)娟告訴記者，最初設(shè)計(jì)方案中將小區(qū)廣場(chǎng)定為健身休閑空間，但遭到居民一致反對(duì)。原來，小區(qū)出門右轉(zhuǎn)十幾步就是玄武湖，左轉(zhuǎn)十幾步又是神策門公園，居民不缺鍛煉的地方，缺的是曬衣服的地方。最終，出新方在廣場(chǎng)上安了8個(gè)晾衣架，還在居民樓前裝了10個(gè)晾衣架，滿足居民晾曬需求。

改造過程中，75歲的居民王洪順提了不少意見。“可能有人認(rèn)為他是一個(gè)挑事的老頭”，周會(huì)娟卻不這么認(rèn)為。她希望居民能多提意見，多參與小區(qū)改造工程，這樣才能真正將這件民生實(shí)事辦好。

南京對(duì)公眾參與城市更新的探索已有近十年歷程。南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)工程儲(chǔ)備中心副主任陳小堅(jiān)告訴記者，涉及與群眾切身利益密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，都要求老百姓簽字同意。

先由政府制定規(guī)劃方案，再去征集居民意見，居民可以選擇“同意”或“不同意”。陳小堅(jiān)認(rèn)為，這相當(dāng)于公眾參與城市更新的“1.0版本”。公眾意見雖然成為重要的決策依據(jù)，但與群眾沒有互動(dòng)。如今，南京正在探索更高級(jí)別的版本，即“公眾深度參與”城市更新。在項(xiàng)目開始的時(shí)候，就應(yīng)該傾聽百姓聲音。根據(jù)需求做設(shè)計(jì)，并不斷溝通、互動(dòng)，對(duì)方案進(jìn)行調(diào)整。馮學(xué)悟就老舊小區(qū)安裝電梯分析說，應(yīng)當(dāng)極力避免直接讓居民選擇“同意”或“不同意”，在設(shè)計(jì)“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間級(jí)之外，還應(yīng)更深入了解群眾不滿意的深層原因。以分?jǐn)傎M(fèi)用為例，也許二樓居民覺得少出錢就可以同意裝，但六樓如果分?jǐn)傔^多又不一定同意裝了，調(diào)查時(shí)就有必要問及“您在分?jǐn)偠嗌儋M(fèi)用以下時(shí)會(huì)同意裝電梯”,才能征集到最真實(shí)的民意，讓項(xiàng)目順利推進(jìn)。

城市更新，不僅在于項(xiàng)目本身的更新，更是社會(huì)治理模式、城市發(fā)展觀念的更新。為探索一套可推廣的城市更新中公眾參與機(jī)制，南京市建委工程儲(chǔ)備中心開展了“公眾參與在城市更新中的實(shí)踐和應(yīng)用”課題研究，承擔(dān)該課題的機(jī)構(gòu)便是以吳楠為負(fù)責(zé)人的南京互助社區(qū)發(fā)展中心。陳小堅(jiān)希望，課題組最終能形成一個(gè)工具包，為公眾深度參與搭建平臺(tái)、尋找路徑。

探索公眾參與長(zhǎng)效機(jī)制

“公眾參與在城市更新中的實(shí)踐和應(yīng)用”課題一方面研究全國(guó)各地優(yōu)秀案例，另一方面依托南京市陶谷新村街區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)踐，力圖將“公眾深度參與”理念融入整個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行過程。

陶谷新村街區(qū)是鼓樓區(qū)一條毗鄰南京大學(xué)的小巷，巷子里咖啡館、小餐館十分密集，本世紀(jì)初曾是一條繁華小巷，如今卻如同邁入暮年的老人，建筑陳舊、設(shè)施老化、人車混行、“空中蜘蛛網(wǎng)”分割天空。該街區(qū)更新項(xiàng)目計(jì)劃通過建筑立面修繕、景觀節(jié)點(diǎn)強(qiáng)化、店鋪店招美化、生活業(yè)態(tài)完善等措施，打造美好社區(qū)。

去年10月，街區(qū)更新正式啟動(dòng)，課題也同步從廣泛調(diào)研起步。課題組在線上建立共創(chuàng)群進(jìn)行問卷調(diào)查，線下對(duì)街區(qū)居民及周邊進(jìn)行走訪調(diào)研，共收集到400余條意見和建議。分析調(diào)查問卷時(shí)，出現(xiàn)了令課題組意想不到的情況。陳小堅(jiān)和吳楠都向記者提到，居民普遍認(rèn)為應(yīng)該取消街區(qū)路邊停車位。“我原本認(rèn)為，老舊小區(qū)應(yīng)該是有大量停車需求得不到滿足，沒想到老百姓的反饋卻恰恰相反。”這也令陳小堅(jiān)深感民意征集的重要性。“這也讓我們反思，以往以政府為主導(dǎo)的改造項(xiàng)目，是否因?yàn)樵O(shè)計(jì)方‘一廂情愿’而出現(xiàn)一些低效改造？”

今年3月，以街區(qū)改造為主題的“展望未來論壇”舉辦，這是街區(qū)的第一次“居民議事會(huì)”。參會(huì)的居民態(tài)度積極、暢所欲言，現(xiàn)場(chǎng)氣氛十分熱烈。為何這次沒有“吵翻天”？吳楠認(rèn)為，街區(qū)是公共空間，改造沒有觸及居民直接利益。更重要的是，之前充分調(diào)研和一對(duì)一上門走訪，讓居民們對(duì)改造已有較好心理預(yù)期。

記者注意到，陶谷新村“展望未來論壇”的組織方是陶谷新村共同締造委員會(huì)，這是一個(gè)什么組織？吳楠說，這是由政府部門、建設(shè)方、設(shè)計(jì)師、社區(qū)、運(yùn)營(yíng)方、社會(huì)組織共同組成的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，其功能是對(duì)陶谷新村更新項(xiàng)目進(jìn)行整體的制度建設(shè)、鏈接資源等。

相比在虹苑新寓的“初體驗(yàn)”，吳楠團(tuán)隊(duì)在陶谷新村街區(qū)更新項(xiàng)目工作方式上顯得更加成熟和有條理。先實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查，廣泛征集居民意見，和居民建立連接后再召開居民懇談會(huì)、展望未來論壇、商家議事會(huì)。等方案出爐后，還要召開居民意見征集會(huì)。吳楠說，“這么多環(huán)節(jié)，目的就是促進(jìn)大家對(duì)這件事的了解”。

從“要我改”到“我要改”，觀念需轉(zhuǎn)變

今年4月25日，南京公布《南京市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》，其中居住類地段試點(diǎn)項(xiàng)目荷花塘片區(qū)引起廣泛關(guān)注。

荷花塘是南京老城南一個(gè)歷史風(fēng)貌區(qū)，也是密集居住區(qū)。建筑布局混亂，房屋破舊，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人均居住面積不足10平方米，還存在消防隱患。5月10日，荷花塘歷史文化街區(qū)的保護(hù)和再生規(guī)劃設(shè)計(jì)方案公示稱，擬保留70%以上居住功能，按照“愿改可改則改”原則鼓勵(lì)居民自主更新。

公眾深度參與原則將貫穿該項(xiàng)目始終。南京歷史城區(qū)保護(hù)建設(shè)集團(tuán)前期開發(fā)部經(jīng)理張劍告訴記者，為加強(qiáng)居民深度參與更新，該項(xiàng)目成立了黨群中心加共商、共建、共管、共治四平臺(tái)的多主體社區(qū)共建中心。其中，共商平臺(tái)由街道、區(qū)更新辦、社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)營(yíng)造師組成，向居民宣傳更新政策、了解居民意愿、制定解決策略。

該項(xiàng)目的公眾參與模式，張劍稱之為“自上而下與自下而上相結(jié)合”，即在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上結(jié)合每家每戶意愿，制定“一院一策一戶一設(shè)計(jì)”更新策略。項(xiàng)目并不追求速度和效率，而按照一年起步，三年變樣，五年成事時(shí)間軸推進(jìn)。“更新將是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，比如今天有居民愿意去更新，我們便著手去做，暫時(shí)沒想好的就等一等。不再像之前那樣一整片地去改造。”張劍說。

城市公共空間等其它類型的城市更新地塊，加強(qiáng)公眾參與也大有裨益。“人民城市人民建，只有引導(dǎo)他們參與進(jìn)來，發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，形成集體的智慧和決策，才能創(chuàng)造讓人民滿意的城市。”陳小堅(jiān)說。