保障性住房要“實施嚴格封閉管理，不得上市交易”。9月4日，在“規劃建設保障性住房工作部署電視電話會議”上，國務院副總理何立峰明確指出。
“不得上市交易”作為規則被明確下來，不僅引發了市場的高度關注，甚至引發了部分群體的誤讀。以北京為例，不少已購買經適房等保障房的家庭擔心將來無法交易，開始扎堆辦理“經轉商”（經濟適用房轉為商品房）手續。《北京日報》隨后解釋，“現有經適房、限價房、共有產權房等保障性住房不能上市交易”系誤讀，北京保障性住房管理一直采用“老房老辦法、新房新辦法”原則，現有保障性住房上市仍按照原政策執行。
何立峰在會上還提到，規劃建設保障性住房是“重大工作部署”，從當前形勢看，建設保障性住房面臨的“困難較多”。在不少城市，項目落地和資金使用都存在漏洞。央視《焦點訪談》近期調查發現，2016年，河南省長垣市向上申請多個項目進行保障房配套建設，其中3個項目中央撥出預算內資金合計超4000萬元。然而7年過去了，這些項目竟然全部爛尾。
長期以來，我國的房地產市場存在著“重市場輕保障”的問題。今年以來，中央釋放出持續加強“保障房政策頂層設計”的信號。如何看待保障性住房建設中“建多少、怎么建、資金怎么平衡、怎么配售、怎么管理”等一系列重點問題？保障房規模擴大后，對商品房市場會產生哪些影響？《中國新聞周刊》就此專訪了上海交通大學國際與公共事務學院教授、住房與城鄉建設研究中心主任陳杰。
保障房是社會基礎設施，地方要舍得投入、算總賬
中國新聞周刊：“十四五”時期，全國計劃建設籌集保障性租賃住房（保租房）近900萬套（間），預計可解決2600多萬新市民、青年人的住房困難，可完成投資3萬億元左右。這意味著，這幾年會大規模新建保障房嗎？
陳杰：900萬套（間），按以往情況看并不都是直接投資，新建的直接投資規模肯定沒這么大。因為大部分情況叫籌集，不會大規模去新建。所謂籌集，就是把原來一些存量的可以用于做保租房的房源進行認定，比如以前是單位租賃房，重新認定一遍，就可以算籌集。
尤其在目前的市場供求形勢下，基本上不會去大規模新建保租房了。這次召開的電視電話會也強調總量和結構之間要把握好，不能一味地大規模新建。目前房地產市場都已經下行，大規模新建會更有可能造成市場沖擊。我個人判斷，一般各地保租房計劃中就有30％左右屬于新建，就算很大了。
中國新聞周刊：今年提出的超大、特大城市的新一輪城中村改造，你認為會有多大比例用來建設保障性住房？
陳杰：應該還是比較可觀的。前面說籌集，并不完全只是重新“戴帽子”，也包括一些存量房的改造和一些商辦改造為“非改租”。但目前的挑戰是，一些比較好改的、中心城區比較熱門地段的那些商住房，也已經改造得差不多了。相比之下，城中村、產業園區和集體建設用地上，目前還有比較大的潛力。
我們到一些地方調研發現，超大城市的城中村現在是城市流動人口非常重要的集聚地。因此，這一輪城中村改造要非常小心。比如，城中村改造之后如果全部用來蓋商品房的話，當然相對容易獲利和回本，但會出現一個讓人擔心的現象：高收入人群進來，流動人口被趕出去，城市的勞動力成本又會進一步提高。
這一輪城中村改造和城市更新，國家層面已經在強調，不能只是去建設高檔商品房，而是要跟租賃住房尤其保租房建設結合在一起，因此需要在政策上加以引導。例如，政策可以規定，開發企業建只租不售的房子可以獲得一些國家的補助獎勵，而只建設高檔商品房的不能享受專項補貼。
中國新聞周刊：國務院副總理何立峰近期在會上提出，從當前形勢看，建設保障性住房面臨的困難較多，要著力解決好建多少、怎么建、資金怎么平衡、怎么配售、怎么管理等一系列重點問題。你認為，最主要的難題是什么？
陳杰：這些問題都是很大的問題，但我多年來的一個體會，最難最核心的問題是：保障性住房為什么建？要解決什么問題？是解決低收入人群的基本住房權保障？還是作為調節住房市場的一個工具，以此降房價降租金？還是從城市競爭力角度和人的發展角度，促進住房困難群體的居住品質升級，增加他們的發展后勁？
首先要把出發點想清楚，從不同的出發點，需要的保障房建設規模肯定就不同，投入的資源不一樣，供給方式也是不一樣的。比如，如果定位是托底型保障，可能就不需要大規模建設。目前大部分城市都能應保盡保，只有一些人口流出或財政困難的地方，比如東北、西南的一些城市，這些地方的住房保障相當于基本公共服務。雖然地方政府缺錢，但這類保障房的需求量其實也不是很大，通過中央財政轉移支付來托底就可以覆蓋。
如果定位保障房是要降低城市運行成本和調節市場的手段，將其作為一個普遍性的杠桿調節工具，那么住房保障的規模就要比較大了。只有規模夠大，才能撬動和影響整個住房供給。但又不能規模過大，對住房市場形成過度沖擊，這就需要對保障房規模進行規劃。
如果定位住房保障是對一部分有支付能力但住房困難群體的普惠型公共服務，滿足他們多層次多樣化的住房需求，定位是發展型保障，那規模就還要更大。但方式要注意，要與住房市場協調發展，注意可持續發展，注重引入社會資本，政府只做引導作用。
關鍵是要定位準確，每個城市需要一城一策，不能從全國層面一刀切。每個城市都要想好，發展住房保障要解決什么問題。
作為公共服務來看待，保障房說到底是一種社會基礎設施，是社會資源的再分配，而社會資源的再分配又會影響未來社會的產出。從發展角度來看，政府和社會都要“算總賬”，要有社會投資眼光。從全局角度把握好總量、結構、空間分布等多維度的供需匹配，做好與住房市場的協調，最終實現經濟社會發展與民生福祉的協同增進。
8月5日，江西贛州市蓉江新區一處保障性租賃住房施工現場。圖/視覺中國
最主要的是要解決土地成本
中國新聞周刊：錢從哪來和土地從哪來，都是保障性住房中的難點問題。比如，深圳計劃在“十四五”期間，建設籌集74萬套保障性住房，預計資金需求超過2000億元。上海計劃“十四五”期間，新增建設保租房47萬套。怎么保證這些資金和土地有著落？
陳杰：相對而言，建房資金不是最大問題，土地來源是更大的問題。按照目前的建安成本，一般也就是4000元/平方米，好一點的為5000元/平方米，建筑成本的融資是比較容易的，保租房受眾群體也有支付能力，通過租金基本能覆蓋建筑成本。現在也放開了保租房做公募REITs（不動產投資信托基金）地塊，只要租售比還可以，建筑投資成本就很容易回收。
目前最主要的是要解決土地成本。例如，上海設立了只租不售的土地種類，稱為R4，拿地的時候地價就明顯比其他地塊低很多。要是出售型的地塊，樓面價動輒每平方米三四萬元，而這種地塊拿地成本一般只有每平方米幾千元。
國務院2021年發布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》提出，探索用存量用地來建設保障房。存量用地的來源主要有幾個：一是產業園區的配建，把閑置地塊拿出來；第二是大單位的一些閑置用地；第三就是集體建設用地。這些來源的土地成本雖然低很多，但也存在各自的一些問題。例如，如果能拿出閑置土地的產業園區，位置往往都比較偏。比較熱門的產業園區，忙于招商引資，也往往拿不出多少土地用來配建保障房。
各地在土地來源方面，還需要更多創新。例如，城市中心見縫插針式的“非改租”仍然有很大潛力。此外，與城中村改造和老舊小區改造結合，進行保障房建設的潛力也非常大。
中國新聞周刊：土地來源上各地探索的重點不同，比如，北京等地在探索利用集體建設用地來新建，這種方式的挑戰有哪些？
陳杰：主要的困難是農村集體經濟組織不愿意放棄產權，不會把土地產權一次性賣斷給對方，一般來說他們都偏好出租。對運營商來說，土地出租的方式，土地成本是降低了，但有很多不確定性。運營商建房過程中，一般難以拿基于租賃土地的不動產去抵押融資，如果必須要用自有資金去建設，成本就比較高了。
一些比較熱門的城中村，農民更不愿意把土地拿出來建設保障房，而是愿意自己建房出租。例如我們去調研了上海市的一些城中村，農民將宅基地的自建房出租，每棟每年的收入可達十幾萬元，當地農民普遍不愿意把土地拿出來。這方面要加強統籌和引導，平衡各方利益，努力將保租房、長租房建設與城鄉融合發展、鄉村振興結合起來。
中國新聞周刊：保租房是具有重資產投資特點的項目，目前明確了保本微利原則。如何讓民營企業有動力來參與？更多要依靠國企、央企嗎？
陳杰：新建類的保障房項目一般都是地方國企去開發居多，但各地也在鼓勵民企參與開發。例如不少民企原來開發的市場化長租房項目，現在很多紛紛認定為保租房。有些地方民企在保租房中的份額比地方國企還要更高一點。因為保租房的出發點，就是要撬動社會資本。
從保租房的租金來看，定價一般是市場租金的9折。一些民營企業的長租房項目認定為保租房后，租金只是稍微降了一些，漲幅受到限制，人員受到限制，但是租金差別不是太大。而且納入保租房后，租客更加穩定了，租金也能享受政府補貼。例如我們去武漢調研發現，武漢對入住保租房的博士畢業生免兩年租金，對碩士畢業生免一年租金，本科畢業生可以享受租金打7折。政府對需求方的支持力度很大，激勵了很多民企的長租房項目，他們是很愿意被納入保租房管理的。
2022年11月28日，上海市一處提供了854套保障房的項目開始辦理交房手續。圖/視覺中國
保障房模式為何以租為主
中國新聞周刊：我國的保障房體系最早是以售為主，這條路后來為什么走不下去了？
陳杰：這幾年的主要指導原則其實都是以租為主。但歷史上保障房確實是以售為主，從以售為主到以租為主，有一個轉變過程。把握中國保障房主體產權形式的演變過程，著重看三點：首先是看政府建保障房的出發點是什么；其次是哪種保障房所需投入資源的機會成本更大；第三，哪種保障房更容易管理，包括避免出現尋租和“政府失敗”，而這幾點在不同時期都是不一樣的。
就我所知，1990年9月建設部、全國總工會《解決城鎮居住特別困難戶住房問題的若干意見》可能是最早關于保障房的政策文件，其中提到的“解困”政策就要求，“解困住宅堅持先售后租的原則”。當時的大背景下，首先，房改的目標就是要推動住房社會化，要給政府和單位“減負”，政府對于管理運維老公房已經是嚴重力不從心了，正在努力出售老公房，自然要盡量避免繼續積累租賃型保障房；第二，住房缺口很大。相比租賃型保障，產權型保障方式給政府的資金壓力比較小，只要售出，政府對建房投入的資金就能回籠。建房的速度會比建租賃房快很多，能更好彌補當時巨大的供求缺口；第三，土地成本低。當時保障房的成本主要就是建房成本，土地還沒有市場化，潛在價值也不是很高，政府將保障房出售的機會成本不高。
最早的租賃型保障房——廉租住房，在上世紀90年代針對特困家庭有所發展，但比起產權式保障房，如經濟適用房或安居工程房，規模小很多。
中國城鎮房改的標志性文件，1998年7月國務院23號文（《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》），提出對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，目標是建立以經濟適用住房為主的住房供應體系。我認為，政府當時規劃把經濟適用住房作為城鎮住房供應體系的主體，還是真誠設想過的。事實上，房改初期，各地對經濟適用住房確實還是比較重視的，1998~2000年，經濟適用住房新開工面積在城鎮新建住宅的占比都是20％以上，套數占比還要更高一些，年竣工套數最高達到60萬套。
但可能政府也沒想到2000年加入WTO之后，中國經濟快速起飛，大規模工業化和快速城鎮化同時開啟，城鎮土地的稀缺性迅速增加，地方政府開始覺得把寶貴的土地免費劃撥給經濟適用住房的機會成本太高，“很不劃算”。由此，經濟適用住房的規模和在城鎮新建住房占比都快速跌落，2005年竣工套數不到30萬套，投資額占比不到5％。
同時，這個階段建成的經濟適用住房，因為價格相對商品住宅存在巨大的“利差”，造成很多尋租腐敗丑聞。當時有一個著名的“六連號”事件，給經濟適用住房的聲譽帶來很大打擊。各地對要不要繼續建經濟適用住房都產生了很大猶豫。但同期城市房價快速攀升，住房矛盾突出，社會對保障性住房仍然有巨大需求。然而，1999~2006年期間，全國廉租住房總共才開工7.8萬套，難堪重任。
中國新聞周刊：從以售為主到以租為主，保障房市場是如何實現這種轉變的？
陳杰：2007年8月國務院24號文（《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》）發布，這是關于住房保障的里程碑式的文件。這份文件首次提出，要把解決低收入家庭住房困難作為政府公共服務的一項重要職責。該文件要求，進一步建立健全城市廉租住房制度，并明確“城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”，但對經濟適用住房制度提出的是，“改進和規范”。
這事實上就標志著，在制度設計層面，保障房以售為主向以租為主發生了歷史性轉變。
2008年國際金融危機爆發，11月國務院出臺“國十條”應對政策。國家還出臺了四萬億投資的應對計劃，最初計劃是廉租住房、棚戶區改造等保障性住房投資為4000億。不過在四萬億投資計劃和一系列寬松信貸與購房政策的刺激下，2009年房地產市場就出現全國性過熱，很多城市房價暴漲。在這個背景下，保障房建設其實帶有平抑市場房價的出發點。
在2010年左右，公租房崛起，取代了廉租房，成為租賃型保障房的主要組成部分。公租房總體上是得到社會各界歡迎，相比廉租房，受眾面更大，相比經適房，少了尋租空間，更公平合理，也更符合住房保障要解決住有所居的問題，而不是住有其所的問題。在這個過程中，政府對公租房持續運營的能力逐步提高，同時也認識到租賃型保障房不僅讓土地資產仍然在政府手中，而且是保障政府履行住房保障公共服務職能的必要社會基礎設施，持續掌握一定量的這種房源，還可以作為住房市場的有效調節手段。
但在公租房發展過程中，也逐步暴露受眾面仍然不足，同時政府背負壓力過大、可持續性差的問題。因此，保障房模式還需要升級。
中國新聞周刊：2021年6月，國務院辦公廳發布了《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，首次明確國家層面住房保障體系的頂層設計——我國住房保障體系以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體，也是保障房的三個支柱。這三個支柱，在房屋特征和覆蓋人群上有哪些區別？
陳杰：這三類保障房形式，并不是每個城市都有。比如我們調研中西部的一些城市，基本上就沒怎么去發展共有產權房。同樣名字的保障房，在不同地方還是有不少差別的，例如共有產權房在上海和北京的做法就不太一樣。
公租房在不同城市的定義也不太一樣。在上海，早前發展的公租房跟現在的保租房就已經比較相似，沒有收入門檻，主要針對在上海無房的住房困難“單困”群體，租金也比較接近市場標準。但是很多內地城市的公租房跟之前廉租房的差別不是很大，受眾面還是較小，定位是保障中低收入困難、住房困難的“雙困”群體，相對應，租金是市場租金的6折或7折。此外，共有產權房和公租房是否開放給非本地戶籍群體，各地做法也不一樣，但大多數是局限本地戶籍群體。
保租房跟它們的最大區別，就是面向新市民、青年人，不再強調收入線了。只要符合住房困難，申請人沒有住房或者在本區沒有住房，就可以申請保租房。我稱之為發展型保障，而以前的叫托底型保障。最早的經適房和廉租房可以看作保障房的1.0版，公租房是2.0版，現在保租房相當于 3.0版本，其本質是對青年人、新市民的一種社會投資，從而帶動城市的人氣和競爭力可持續發展。
中國新聞周刊：各地還有哪些戴著保障房帽子的房屋類型？以后的出路是什么？
陳杰：各地按自己標準定義的保障房類型五花八門，比較多的是各類人才公寓、人才住房。對地方政府來說，當前最關心的還是搶人才，搶人才往往是由組織部門來牽頭，整合資源的能力比較強。但搶人才一大難題是人才住房的落實，人才住房要享受一些政策優惠才能把成本降下來，于是很多地方把人才住房納入到保障房的體系。人才住房通過戴上保障房的帽子獲得政策的傾斜扶持，土地和資金成本才能降下來。
如果是規范發展的租賃型人才住房，還是能得到社會的理解支持。但如果是出售型人才住房，利益空間就比較大了，公平性難以擺平，容易引發社會不滿。所以近期這次保障房電視電話會議也專門強調，保障性住房要封閉管理，不得上市交易。之后人才住房如果要納入保障房體系和享受相關政策扶持，也是要遵從這條原則。
保障房的上市流通會沖擊商品房市場
中國新聞周刊：目前市場和社會最關心的，就是近期的會議提出，要實施嚴格的封閉管理，保障性住房不得上市交易。所有類型的保障房以后都無法交易了嗎？地方上是否會變相突破這個規定？
陳杰：對于租賃型保障房（包括保租房和公租房），政策是一直強調“不能上市交易”的，其中還包括項目的整體產權不能上市交易。對于配售型保障房，各地對上市交易管理規定不一。以共有產權住房為例，在一線城市中，上海沒有“內部封閉”，而北京執行“內部封閉”，也即共有產權房只能賣給有資格買共有產權房的群體。9月4日的會議明確后，新配售的保障房應該至少短期內不能上市交易了，最多只能內部流轉。從中央頂層設計的角度，還是強調住房供給體系要分層。在地方層面，如果保障房也能流通，那一定會沖擊商品房市場，因此地方政府也會有自覺性進行必要的交易限制。
中國新聞周刊：擴大保障性住房規模，對今后商品房市場的價格和銷售等方面會產生哪些影響？
陳杰：目前保障房強調以租為主和封閉運行，必須和商品房錯位發展，不能相互競爭和沖突，兩者針對的是不同對象、不同形式、不同類型、不同功能。一些大城市新市民、年輕人的住房需求很大，但商品房價格太高又降不下來，就必須先發展保障房。
特別需要強調的是，保障房必須在閉環之內封閉運行，如果這個口子不堵上，保障房能夠上市交易的話，一定會對商品房市場造成沖擊。例如，新加坡90％的比例為保障性住房，都是采用封閉運行模式，不能和商品房市場直接貫通，否則就沒有人去買商品房了。
中國新聞周刊：很多人認為目前的制度設計是借鑒新加坡的“雙軌制”模式。我們目前的模式和新加坡有哪些不同？我國的保障房未來規模會多大？
陳杰：一定意義上是借鑒這種雙軌制模式。我國原來90％的市場是商品房市場，10％為保障性住房。但現在看來，商品房過度集中、比例過大，造成了很多問題。商品住房市場還是有失靈問題，很容易波動，很容易出現投機炒作。因此，今后保障性住房或者政策屬性強的住房比重會持續增加，商品房的比重會降下來。再加上向租購并舉轉型，純商品房不再會是主要形式了。當然，在服從并促進房住不炒的前提下，還可以探索居于租購之間的混合產權型住房，這方面已經可以看到一些地方在進行探索。
如果把租賃這部分產品做上來，租賃房屋的比重和各種保障性住房比重的上升，包括其他模式的一些住房發展起來，我覺得將來保障性住房與商品房的比重做到三七開或四六開都是有可能的。如果做到更高，純商品房比重甚至可能不會高于總量的一半。
（原題：《900萬套保障房來了》）
責任編輯：劉暢圖片編輯：沈軻
