習近平總書記指出：“基層強則國家強，基層安則天下安。”社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。隨著縣城經濟的快速發展和城鎮化進程加快，社區治理任務日益加重，傳統治理理念和模式已不適應形勢發展和人民群眾需求，社區治理體制機制上的矛盾和問題逐步凸顯。如何從體制機制入手，實現縣城社區治理體系和治理能力現代化，成為亟需解決的現實課題。按照中央和省、市委關于大興調查研究的決策部署，市委編辦通過召開座談會、實地走訪等方式，對河北省衡水市11個縣（市、區）城關鎮及衡水高新區、濱湖新區部分鄉鎮社區治理模式進行了調查研究，深入了解城關鎮基本情況、社區治理模式現狀及存在的問題，有針對性地提出解決對策。

一、基本情況

此次調研共涉及10個縣城城關鎮（含冀州區冀州鎮）和位于主城區城鄉結合部的河東街道、何莊鄉、大麻森鄉和彭杜鄉。從社區數量上來看：7個鄉鎮（街道）社區數量達到7個以上，安平鎮最多15個，其次是鄭口鎮13個，何莊鄉、彭杜鄉、大麻森鄉沒有社區；從建成區面積上來看：達到15平方公里以上的7個，深州鎮建成區面積最大23.23平方公里，其次是冀州鎮21平方公里。武強鎮建成區面積最小6.2平方公里。桃城區何莊鄉城鄉面積比最大3:1，河東街道2:1，其他縣城關鎮城鄉面積比均低于0.39:1，武強鎮城鄉面積比最低僅為0.07:1；從常住人口規模來看：除濱湖新區彭杜鄉、武強鎮、饒陽鎮外，其他城關鎮城區人口數量均超過鎮域總人口的60%。其中，桃城區河東街道城區人口占轄區總人口的81%，景州鎮城區人口占鎮域總人口的83%，冀州鎮城區人口占鎮域總人口的79%，安平鎮城區總人口占鎮域總人口的75%，濱湖新區彭杜鄉城區人口規模最小，僅占轄區總人口的23%；從人員編制總量來看：超過100名的有7個鄉鎮（街道）。深州鎮人員編制最多為161名，比縣域內人口規模最小的喬家屯鄉多100名，其次是武邑鎮為148名。其他城關鎮人員編制比縣域內其他鄉鎮多25至50名不等。從經濟總量來看：據不完全統計，財政收入在全縣的占比超過25%的鄉鎮4個，鄭口鎮最多為5億元。年固定資產投資10億元以上的鄉鎮有2個，分別占全縣年固定資產投資的31%和12%。景州鎮年規上工業增加值超過8億元，占全縣年規上工業增加值的29%。年社會消費品零售總額超過2億元的鄉鎮有4個，景州鎮年社會消費品零售總額在全縣的占比為26%，棗強鎮為20.8%。

縣城城關鎮已普遍形成了以城市為主、城鄉并存的城鄉二元結構。與一般鄉鎮相比，縣城城關鎮建成區面積大，城鎮化率高，城區人口多，經濟規模大，社區治理任務重；與城市街道相比，縣城城關鎮轄區內還有大量農村和耕地，農村治理和社區治理需統籌兼顧。而在基層治理上，縣城城關鎮還停留在傳統的鎮村治理模式層面，已不能很好地適應形勢發展的需要。2020年衡水市按照河北省關于深化鄉鎮和街道改革要求，賦予縣城城關鎮社區建設和物業監督管理職能，但在實際運行中，呈現出以下三種社區治理模式。一是縣城社區由城關鎮治理。衡水市深州、饒陽、阜城采用此種模式。縣城社區由城關鎮治理符合鄉鎮和街道改革精神，為鎮域內居民參與公共事務管理搭建了平臺，提供了利益表達渠道。鎮作為一級政府機構職能健全，能夠提供基本公共服務，方便群眾辦事。二是縣城社區由縣民政局治理。衡水市武邑、棗強、景縣采用此種模式。縣民政部門抓社區建設工作時間長、工作體系比較健全，有利于縣城城關鎮集中精力抓好經濟發展、征地拆遷、平安建設、信訪穩定等工作。三是縣城社區由縣專門辦事機構治理。衡水市冀州、安平、故城、武強采用此種模式。其中，冀州、安平、故城縣社區治理均以“議事協調機構（聯席會議）+辦事機構”方式開展。縣城社區由縣專門辦事機構治理在一定程度上解決了原有社區管理體制中存在的社區治理機構規格較低、統籌協調能力不強、工作推動力度不夠和工作力量不足的問題。

二、存在問題

在縣城建成區社區治理體制上，衡水市各縣（市、區）結合本地實際做了有益探索，選擇了不同類型的社區治理模式，但還存在社區治理體系不夠完善、治理能力和水平不高、社區治理機構權責不對等和社區基本功能和作用發揮不夠充分等突出問題。

（一）縣城社區治理體制未理順。在縣城建成區社區治理上，除桃城區外，各縣（市、區）都沒有街道一級的正式機構，多數縣（市、區）以“社區辦”代替街道治理體制。除深州、饒陽、阜城縣社區由城關鎮治理外，其他縣（市、區）均由縣直接治理。縣城建成區社區數量和人口規模較大，社區治理任務較重，城關鎮和民政局下屬的社區治理機構為股級單位，規格低，作為牽頭協調部門，工作推進難度大，難以形成合力，不能適應日益繁重的社區治理任務。縣成立的專門辦事機構性質不明確、定位模糊，有時被當作縣直部門對待，有時又被當作鄉鎮對待。受“撤一建一”政策限制，這些專門辦事機構難以轉為正式機構。

（二）縣城社區治理能力和水平不高。與一般鄉鎮和城市街道相比，縣城城關鎮基層社會是以城市為主、城鄉并存的城鄉二元分治管理體制。一是對社區治理的重要性認識不足。相比大城市，縣城城鎮化進程較晚，隨著縣城建成區城鎮化率日益提高，縣城社區和人口規模不斷增大，社區治理任務日益繁重，但各縣（市、區）對社區治理在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用認識不足。二是社區治理經驗不足。縣城城關鎮的治理模式還停留在鎮村治理層面，在治理理念上不適應形勢發展的需要。相比鄉村治理，縣城城關鎮在社區治理能力和治理經驗上都不足，不能像桃城區中華大街街道、河西街道一樣集中精力抓好社區治理工作。三是社區工作人員歸屬感不強。城關鎮社區辦和專門辦事機構的社區工作人員大多從各相關部門抽調組成，人事關系仍保留在原單位。如：深州鎮社區辦工作人員構成比較復雜，由原民政局社區工作服務中心、鄉鎮和相關市直部門等人員構成，除社區辦主任人事關系在深州鎮，其余工作人員人事關系均在原單位，對深州鎮社區治理機構的歸屬感不強。部分社區工作者年齡偏大，能力素質和業務水平不高，不能滿足當前工作需要。

（三）社區治理機構權責不對等。一是職能不健全不明確。社區治理機構權責不明確，在開展工作、協調相關部門及參與全縣重點工作過程中，難以充分發揮應有作用。縣成立的專門辦事機構由于是臨時機構，在職能配置上缺乏統籌考慮。二是與縣直相關部門職責界定不清。很多部門都把社區治理機構當做“二級單位”，直接把工作落實給該機構，也沒有做到“權隨責走，費隨事轉”，從而導致社區治理機構在很多方面的工作出現“有責無權，有事無費”的狀況。而其作為最基層組織，承擔了大量經濟社會發展、服務保障任務，社區工作人員往往身兼數職，普遍負擔較重、壓力較大。三是開展工作缺乏權威性。社區治理機構落實縣直部門任務時，并未得到相應授權，也沒有法律依據，導致其開展工作時缺乏權威性。

三、對策建議

解決快速城鎮化區域的社區治理問題是現實發展的迫切需求，各縣（市、區）、各有關部門有必要就社區治理工作特別是體制機制方面存在的問題，多到外地考察學習，開闊視野，拓寬思路，充分借鑒外地的好經驗好做法，結合本地實際，探索適合本地發展的社區治理模式，不斷夯實社區治理基礎，努力推動社區治理水平再上新臺階。市委編辦從理順體制、健全機制角度出發，總結出以下三種可以嘗試的社區治理模式，供不同特點的縣（市、區）參考。

（一）縣城社區由社會工作部治理。按照本輪地方機構改革要求，組建黨委社會工作部。將縣城城關鎮工作人員一分為二，建立城、鄉兩支工作隊伍，其中縣城社區管理工作隊伍劃歸新組建的黨委社會工作部管理。取消臨時性專門機構，整合吸收現有工作力量，做大做實黨委社會工作部。健全完善社區治理工作職責，明晰社會工作部與相關縣直部門的職能邊界，社會工作部同時履行宏觀指導和微觀治理兩個職能，統籌推進縣城社區治理能力和治理體系現代化。該模式能夠解決現有社區治理機構性質不明確、定位模糊，人員歸屬感不強，有責無權，統籌協調能力不足和人員編制不足等問題。

（二）探索城關鎮社區治理新模式。下沉編制資源，整合社區工作力量，加強業務培訓，建立一支專業化社區管理隊伍。鎮黨委和政府強化屬地責任，統籌抓好轄區社區和行政村基層治理。一是采取直接治理模式。適應城鄉二元結構特點，組建城、鄉兩支工作隊伍，兩支隊伍相對獨立，不交叉履職，統一由鎮黨委、政府領導。參照桃城區各街道社區治理模式，鎮黨委、政府層面單獨設置社區建設和物業監督管理辦公室，實行“鎮—居委”的直接治理模式。將管城的工作隊伍劃入鎮社區辦，專司社區治理工作。鎮社區辦主任由鎮長、鎮黨委副書記或人大主席兼任，提高統籌協調能力。二是采取間接治理模式。借鑒上海浦東新區花木和川沙的間接治理模式，根據人口規模，將轄區內社區劃片治理，在“大社區”層面分別成立社區黨工委和社區管理委員會，每個“大社區”設立社區服務中心，實行“鎮—大社區—居委會”的治理體制。與直接管理模式一樣，組建城、鄉兩支工作隊伍，兩支隊伍相對獨立，不交叉履職。管城的工作隊伍下沉到“大社區”，組織開展綜合管理服務工作，負責聯系和指導居委工作。在社區層面建設居委會或社區工作站，搭建黨支部、居委會、業委會、物業服務企業、樓門長、綜合服務站協調聯動的“六位一體”服務網格，依法開展群眾性自治工作。

（三）推動實現“街居制”治理模式。該模式在縣城人口規模較大的縣市區呼聲強烈，縣城建成區社區治理實現“街居制”管理體制后，行政效率將明顯提高，基層建設將得到加強。縣城的政治、經濟、文化中心地位將更加突出，科研、文教、衛生、商業、金融、交通等城市功能將更加明確，未來的城鎮化建設和發展更加光明。方案一：推動縣城城關鎮“撤鎮設街”。在城鎮化率較高的城關鎮轄區內單獨劃出城市區域（保留社區和城中村），撤銷城關鎮，設立街道辦事處，整合縣直部門和鄉鎮工作力量，統籌抓好城區社區基層治理工作。城關鎮改設街道后，調整行政區劃，剝離農村治理職能，將其管轄的農村劃入鄰近的其它鄉鎮。方案二：在縣城建成區增設街道。根據城鄉二元結構，將現有縣城城關鎮管轄區域一分為二，劃出城市區域，增設街道辦事處，集中精力抓好社區治理工作。

通過設立街道辦事處來規范縣城建成區社區治理，改進基層社會服務和管理，有利于提升城市品位，打造宜居城市，但根據國務院《行政區劃管理條例》和省民政廳《關于撤鄉設鎮和撤鎮設街道辦事處的指導意見（試行）》，“增設街道”、“撤鎮設街”、鄉鎮行政區域界限變更均由民政部門負責，報省政府審批，條件嚴格，難度較大。

以上是從體制機制角度，對縣城建成區社區治理模式進行了深入思考、梳理歸納。實踐證明，無論采取何種社區治理模式，都不能靠政府一方單打獨斗、唱獨角戲。在新的歷史條件下，要實現縣城社區治理體系和治理能力現代化，必須切實加強黨對社區工作的領導，加強社區黨的基層組織建設；必須加大向社會購買服務的力度，豐富服務內容，提高服務質量；必須堅持基層自治，充分調動社區居民參與治理的積極性、主動性；必須營造氛圍、拓寬渠道，動員社會力量廣泛參與社區治理；必須強化法律保障、科技支撐、依法治理，依托“互聯網+”等技術手段提升治理效能，逐步形成以黨的領導為核心，以基層自治為基礎，以社會共治為方向，共建共治共享的社區治理新局面。

（作者系河北省衡水市委編辦主任）