南京小西湖歷史風貌區保留街區原有格局，以院落為基本單元，“一院一策”實施小規模、漸進式更新，讓片區重煥光彩；南京頤和路歷史文化街區堅持整體保護、有機更新，在保證居住主體功能的基礎上，有限開放院落，植入公共功能，激發街區活力……在7月16日召開的江蘇城市更新研討會上，我省城市更新的數個成功案例被業界反復提及。如何推動城市更新從“盆景”變“苗圃”，為群眾提供更高品質的生活空間？與會專家學者們進行深入研討。
從“有沒有”轉向“好不好”
“我國城市發展進入城市更新的重要階段，由大規模的增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從解決‘有沒有’轉向解決‘好不好’的問題。”住建部總經濟師楊保軍分析，當前城市發展中面臨的矛盾和問題包括重速度輕質量、城市體系還不健全、宜居性不足、市政基礎設施和公共服務設施有欠賬、對歷史文化的保護傳承不夠等。“綜合來看，種種問題反映出城市的整體性、系統性、宜居性、包容性和生長性不足。”
實施城市更新行動，是治理城市病、解決發展短板的重要抓手，也是推動城市開發建設方式轉型、促進綠色低碳發展的有效途徑。據不完全統計，從2020年11月到2021年底，全國411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元，涉及老廠區、老街區、老舊小區改造等多種類型。
“當前江蘇常住人口城鎮化率超過73%，城市進入存量為主的更新年代。我們要抓住國家推動城市更新行動的契機，系統解決快速城鎮化年代累積的城市問題。”省住建廳廳長周嵐說。
今年3月，我省出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》，成立省級工作領導小組，明確圍繞既有建筑安全隱患消除、老舊住區宜居改善等7項重點工程進行工作部署。目前，全省上下正緊鑼密鼓組織開展城市更新省級試點。
中國工程院院士、省建筑科學研究院有限公司董事長、東南大學教授繆昌文認為，城市應是有溫度、有厚度、有活力、有內涵的，城市更新改造不僅要關注物質形體、空間組織和建筑外觀，還應更多注重文化歷史在當下的傳承、創新等。
現階段的城市更新行動，與以往相比有何不同？“當前的城市更新行動，要對累積的城市病、百姓的‘急難愁盼’，設計出綜合化、一體化解決方案。”省城鎮化和城鄉規劃研究中心主任丁志剛認為，面對復雜的城市發展問題和各種社會需求，在具體更新項目中，很難找到可直接復制的經驗，需要設計師進行“陪伴式”設計。
打造“苗圃”需先畫藍圖
南京安居建設集團和鼓樓區合作的城河村城市更新項目正在推進中。該項目占地2.34萬平方米，有居民187戶、工企8家。地塊內房屋建成年代久，建筑質量差，風貌與周邊差距較大，更新需求迫切。
“項目涉及的現狀權屬及更新情況較為復雜，騰遷難度較大。”南京安居建設集團副總經理劉建石說，他們為項目確定“守望城河、生長社區”總體定位，從城市空間、產業發展、人居環境、文化延續4個維度共12個板塊對這塊空間進行整體提升，“留改拆補”并舉。比如，保留原有社區公共配套建筑，加強立面整治提升，拆除沒有保護價值的房屋，同時補入新建筑，平衡補償指標。他認為，城市更新項目的規劃視角不同于傳統的危舊房改造、棚戶區改造等，除了關注單地塊、單項目的功能提質之外，更需要關注通過更新將城市文化、產業、生活方式進行整體提升，實現對城市有限土地資源的復合利用，形成增補提質的交疊模式。
城市更新涉及面廣，亟需發揮好規劃引領這根“指揮棒”的作用。“城市更新需要關注需求導向、民生導向和發展導向。”省規劃設計集團有限公司總經理梅耀林認為，規劃在城市更新中的重要作用體現在，一方面，為城市“體檢”找出“病灶”，對癥下藥，讓城市更宜居；另一方面，摸清家底，尋找新動力助推城市持續發展。他舉例說，其團隊開展的淮安市中央活力區有機更新規劃，采取功能改變、空地新建等6種方式盤整片區土地，挖潛約200公頃更新資源，落實10個近期實施項目，為城市持續發展釋放新動能。
在梅耀林看來，城市更新規劃需構建從宏觀到微觀的體系。宏觀層面，以城市“體檢”為基礎，擬定計劃、整體統籌，作為地方開展的總綱領、總抓手。中觀層面，以專項規劃為依據，用片區化理念統籌土地、人口、產業、建設、配套等各類要素。微觀上，聚焦地塊更新規劃與設計，破解具體問題。
楊保軍認為，“城市更新涉及地上地下、利益整合、資金籌措等，有很多不確定性，規劃要保持必要的彈性，不能一成不變、一管了之。”
多元合作應共商共建共享
“產業升級，是城市更新的重要引擎之一。”金基集團總裁王海龍分享他們負責實施的南京國家領軍人才創業園更新項目。曾經的南京第二機床廠舊址，如今已變身國家級文化產業園區，成為南京工業旅游重要基地。更新后的園區圍繞文化創意設計主題集聚企業，目前有近200家企業進駐，3000多人在此工作。
在項目推進中，王海龍就宏觀政策與微觀落地有脫節、舊改建筑改造后產權辦理問題、老建筑改造與新標準規范難統一等問題進行不斷思考。他建議，采用聯席會議模式集中相關部門聯合辦公，以專家評審、論證模式審核，優化審批流程提高效率。同時，根據不同項目情況特點，出臺相應扶持政策，讓企業獲得合理收益，吸引更多企業參與進來。
城市更新面廣量大周期長，“錢從哪里來”是個繞不開的問題。大運河文化帶建設也包含城市更新，省文化投資管理集團有限公司副總經理王國豐分享說，他們除了在全國率先成立江蘇省大運河文化旅游發展基金外，還通過國企平臺，在全國發行首只江蘇省大運河文化帶建設地方政府專項債，規模20多億元。
實施城市更新行動也面臨不少挑戰。楊保軍說，住建部正在牽頭研究完善城市更新的制度政策。江蘇有條件、有底氣成為領跑者，可以梳理評測既有建筑狀況，明確應保留保護的建筑清單，注重分區引導、分類施策，把各類存量資源統籌起來，綜合平衡，使其發揮最大效益。各地還需建立多元主體合作機制，平衡政府、企業、公眾的利益訴求，共商共建共享更新。此外，要探索適宜的投資運營模式，注重引入市場力量作為實施運營主體，以長期運營收入平衡改造投入。“實施城市更新行動，既要提質增效、開創未來，又要留住根脈、記住鄉愁。”
