加快戶籍制度改革是推進新型城鎮化的一項重要任務,同時也是億萬農業轉移人口實現“市民夢”的一項重大舉措。

在過去幾年的戶籍制度改革以及城市間的“搶人”大戰中,城市的落戶門檻已經大幅降低,戶籍制度改革也進入了“深水區”。

近日,國家發展改革委發布《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》,在放寬戶籍限制等方面作出了今年的工作部署。

當前戶籍制度改革的難點在哪里?“十四五”期間戶籍制度改革將有哪些變化?帶著這些問題,中國城市報記者專訪了清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚,求解政策改革路徑。

不斷縮小差距

戶籍制度改革才能提速

■中國城市報:我國戶籍制度改革目前處于什么階段?戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率兩個數據之間為何會存在差距?

尹稚:任何一個國家都有國民身份認證制度,這個制度在我國被稱之為戶籍制度。我國建立戶籍制度之初處于工業化初始階段,當時城鄉之間存在著巨大差別,所以在工業化和城市化進程中,國家希望我們作為農業大國,能夠將農業創造的財富更多地轉移為工業化和城市化的初始資本,因此,在制度設計時采取了城鄉之間完全不一樣的供給制和后來的社會保障制度,這個制度被一些專家學者們稱之為“剪刀差”。

這種做法雖然在我國工業化和城市化進程中發揮過重要作用,但它也帶來了一個“副產品”,即公民享受待遇特別是跟公共服務和社會福利方面相關的待遇時存在差距。

事實上,從“十三五”到“十四五”期間,我國一直在下大氣力縮小城鄉差距,實則就是在不斷淡化捆綁在戶口上的諸多社會福利。這兩年比較有效的一個做法是,通過城市居住證制度來平衡城市戶籍所帶來的公共服務權利的差距,當然這項工作還在進行中,目前僅是解決了“有無”的問題,各地居住證“含金量”仍存在差異,這跟我國所處的發展階段有關,我們還沒有真正走向區域均衡發展、城鄉均衡發展的社會主義現代化大國。

■中國城市報:“十四五”時期,我國戶籍制度改革有哪些新思路和方向?

尹稚:現在一些經濟發達地區已經開始探索實行城市群和都市圈內居住證互認制度,這其實就是在小范圍推進戶口和身份登記制度,跟其所享受的教育醫療、社會保障等基本福利逐步脫鉤。

當然只有不斷夯實經濟基礎、縮小城鄉差距,戶籍制度改革的進程才能真正意義上實現加速。從目前情況看,居住證互認制度肯定是從最發達城市群和都市圈內開始實行,然后逐步過渡到中西部地區。

與此同時我們可以注意到,有不少人開始熱愛農村,熱愛更安逸的環境,返鄉創業人數日益增加。但由于這部分人在進城時已經放棄了農村戶口,以及宅基地等財產權益,那么現在這些人回去,如何能使他們獲得身份認證和生活空間,以及如何為他們去尋找新的生產資料來源,這都是“十四五”期間,戶籍改革要進一步探討和解決的問題。

過去我們花了5年時間,基本上把農村剩余勞動力進城的渠道打通了,剩下的問題就是品質如何逐步得到改善。“十四五”期間,我國還在探索城市里的人力、資本和產業資源如何能夠更通暢地下鄉。

城市人口規模設定

需遵照區域資源承載力

■中國城市報:為什么越是經濟欠發達地區,落戶的難度越小;越是經濟發展水平高的城市,落戶就越難?

尹稚:落戶難易度跟地區經濟發展狀況息息相關,歸根結底是一個成本問題。舉例來說,一個人從農村勞動力經過培訓,變成一個非農產業的勞動者,這是需要成本的。發達地區往往對勞動力的需求水平較高,同時城市本身的生活成本也比較高。所以綜合起來,經濟發達地區轉移一個人口,把他從農村人口轉移成城市人口,付出的成本代價相對較大,而且對其勞動技能水平的要求也比較高。

對于量大面廣的中小城市而言,它們正在承接大城市的產業延伸和輻射,這就意味著這些城市會擁有更充分的就業機會,同時這些就業機會對人才培養的周期要求相對來講也會短一些,這也就是為什么這些城市更容易放開落戶限制。

■中國城市報:一個城市人口承載量是依什么來判定的?

尹稚:這個問題要一分為二來看,首先,中國的特大城市和超大城市長期處于人口密度相對偏高的狀態,這些年我們講要以水定城、以就業崗位規模來定城市規模等,其實都是根據這個來的。

如果一座城市的人口數目超過了資源承載能力,那么帶來的問題就是人均占有資源極度下降,甚至會出現個別資源人均水平嚴重不足的狀態,由此會引發一系列問題。如果一座城市實際的人口規模超過了非農就業崗位的發展速度,那么也會引發大量人進了城以后沒有辦法實現充分就業,變成城市里的失業人群和貧困人口。

一方面,我們剛經歷過高速發展時期,一些大城市、特大和超大城市都有意控制人口增速,其實是符合這些地區的承載力水平的,也符合城市未來經濟就業崗位的發展水平。

另一方面,還存在一個現象,很多中小城市在規劃中片面追求人口規模擴張,但其實規劃指標遠遠超過了當地產業發展所能支撐的指標,這也是為什么在一些中小城市會出現住宅的空置和產業區的撂荒問題,究其原因就是過分追求大規模發展導致的。

居住證制度或將逐步取消

■中國城市報:據了解,在戶籍制度改革中,超大城市和特大城市的步伐相對較慢。有人說,北京市近十年的人口控制政策是“里不出外不進”,擔心會帶來隱患,對此您怎么看?此前上海放松郊區落戶的舉措,對北京而言有無借鑒意義?超大城市嚴控人口規模是否會加速這些城市的老齡化進程?

尹稚:上海郊區雖然適度放寬了落戶門檻,但其實比周邊蘇錫常等地的落戶門檻仍要高很多。北京面對的資源壓力,特別是水資源方面的壓力比長三角地區還要大,不過“里不出外不進”的說法也不正確,北京每年還是有比較穩定的進京指標,當然它的門檻相對其他城市來說也比較高,這都是由于北京的資源限制決定的,同時也跟北京未來要發展的主導產業,以及這些產業對人力資源的需求有關。

這兩年,當北京生活成本上升以后,明顯有很多人尤其是高科技人才選擇到武漢、成都、西安等高新技術產業發展可觀的城市去就業創業,去謀求更高的薪資職位,享受更為舒適一點的生活品質。

至于超大城市現行的政策會不會加速原有人口的老齡化,這就涉及將來大都市地區的人進入老年以后,他會不會依然堅持在這里養老的問題。從現在情況來看,中國幾乎所有的特大和超大城市面臨養老環境欠佳、養老成本較高的問題,一個正常退休、拿退休金過日子的人在這樣的地區找到一個符合他心理價值期待的養老空間是有難度的。

不過隨著我國養老產業的發展和以醫療教育為核心的公共服務進一步均等化,我想一些人年老后離開特大、超大城市,去周邊安度晚年也不是不可能。也許有很多人擔心,如果離開北京到周圍的一個新城或新鎮,甚至到河北養老,相關醫療服務能不能得到保障。但我預判大概5-10年以后,這個問題會得到充分解決。

城鎮化其實是一個進進出出流動的過程,一個現代化國家其實也是一個人口高速流動的國家。不僅是青年人群在流動,老年人群將來也會流動起來。人的一生中,在不同的年齡段到不同發展水平、不同格調、不同環境的城市去過不同生活,也是一種選擇。

■中國城市報:在加快戶籍制度改革上,您有哪些建議?

尹稚:現在我們的戶籍制度其實是“雙軌制”,即戶口和居住證制度并行,這就和我國在改革開放初期,為了實現內需外需的貨幣平衡,曾實行人民幣和外匯券兩種貨幣并駕齊驅是一個邏輯。隨著我國改革開放步伐的加快,以及更深層次地融入國際金融體系,現在大家已經聽不到外匯券這個詞了。

那么我國的戶籍制度在初始階段用居住證做一個過渡,我覺得是可以理解的。但從長遠看,當居住證的“含金量”逐步接近于城市戶口本身的含金量時,我想居住證制度就沒有存在的必要了。到時,我們只要一張身份證就可以在更大的區域范圍內生活,甚至是一張身份證可以走全國,這個過程有多長?我覺得至少要到2035年前后或者是比2035年更晚一點,也就是當我們初步實現社會主義現代化強國這個目標的時候。

《 中國城市報 》( 2021年04月19日  第09 版)