行政區劃調整歷來是促進區域發展的重要手段之一。我國諸多城市在其發展的不同時期，都會借助空間結構的調整，實現優化城市布局、提升功能品質、釋放區域活力的目的。
4月9日，浙江省人民政府發布關于調整杭州市部分行政區劃的通知，宣布撤銷上城區、江干區，設立新的上城區；撤銷下城區、拱墅區，設立新的拱墅區；撤銷余杭區，設立新余杭區；設立臨平區；設立錢塘區。調整后杭州下轄10個區、2個縣、代管1個縣級市，總建制數與調整前保持不變。
拆大區、合小區、功能區上升為行政區……既有空間的存量優化，賦予了杭州此次內部行政區劃調整積極的意義。與此同時，不少城市受杭州啟發，紛紛探討可借鑒之處。一時間，城市區劃調整熱潮再顯，“存量優化”更是完善了城市空間布局。
在此背景下，人們不禁發出疑問，此次杭州區劃調整究竟有哪些亮點？未來哪些城市還會跟進？撤縣設區被寫進多地“十四五”規劃，城市擴容能否如愿？
拆大并小存量優化 實現城市有效治理
這并不是杭州市第一次拿起區劃調整的“手術刀”。
資料顯示，過去20年里，杭州進行了多輪行政區劃調整，市區面積從682平方公里擴增至8000多平方公里，躍升為長三角區域陸域面積最大的城市。
城市發展框架拉開的同時，杭州市也面臨著成長的煩惱。
據杭州市行政區劃優化調整實施工作領導小組辦公室主任張仲燦介紹，現有部分行政區劃已嚴重不適應新階段新形勢新要求，區域空間不協調、產業布局不合理、人口密度不均衡、空間規劃不協同等問題日益凸顯，已成為制約城市高質量發展的瓶頸。
攤開區劃調整前的杭州地圖，各城區之間懸殊的區域面積一覽可知。與此同時，一組數據證實了上述觀點。《2020年杭州統計年鑒》顯示，2019年末，杭州市10個區中原上城區土地面積最小，僅為26平方千米，而臨安區土地面積為3119平方千米，是上城區的近120倍。
與各城區區域面積形成鮮明對比的是，人口密度明顯呈不均衡狀態。《2020年杭州統計年鑒》顯示，2019年末，原下城區人口密度17954人/平方千米，而臨安區人口密度僅為191人/平方千米，是原下城區人口密度的94倍。
針對上述情況，坊間比喻“蕭山余杭是大象，上城下城是兔子，江干拱墅是只羊”。
在中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀看來，隨著經濟的發展，一些行政區劃越來越不適應當地經濟發展，甚至和當地經濟發展存在矛盾沖突。適時做些調整，有利于經濟的有效組織，實現城市的有效治理。
“此次杭州行政區劃調整主要目的不是擴張城區發展空間，而是著眼內部發展和社會治理，對其他城市有積極的借鑒意義。”陳耀評價說。
那么，此次杭州行政區劃調整具體有何亮點？
華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛認為，杭州此次行政區劃調整一方面對中心城區面積過小的行政區進行了合并，中心城區通過合并重組重新煥發生機，原余杭區通過拆分解決了面積過大、橫跨城市的問題。另一方面，通過存量優化實現了行政區劃和城市功能的適配，比如明確了余杭區未來科技區的功能定位。
“此外，錢塘新區由功能區升級為行政區，有效促進了生產、生活、生態合理布局，傳承了杭州從西湖時代到錢江時代跨江擁江的發展路線。這次調整解決了目前行政區劃上存在的問題，也為杭州今后的發展謀劃出了發展空間。”胡剛分析。
超大、特大城市中心城區亟待減負
外圍轄區承載力仍需提升
行政區存量優化，杭州市并非第一家。近年來，廣州、北京、上海、深圳、成都等大城市也都通過內部行政區劃撤并或拆分實現城市空間均衡。
例如2005年，廣州市東山區并入越秀區；2010年，北京市宣武區并入西城區，崇文區并入東城區；2011年，上海市盧灣區并入黃浦區；2015年，上海市閘北區并入靜安區。
從做增量到優存量，未來有哪些城市會跟進？
胡剛認為，杭州區劃調整將引發全國一、二線城市跟進。我國大城市中心城區的行政區面積過小，人口、產業密集，亟需調整。而外圍轄區則需要強化管理投入。
中國行政區劃與區域發展促進會專家委員會秘書長、中國科學院地理科學與資源研究所研究員王開泳認為，目前這種內部優化重組需求在特大、超大城市中表現更明顯。值得注意的是，與中心城區普遍存在面積小、人口密度過大的問題相對照，特大、超大城市新設市轄區面積較大，人口分布相對較少，導致市轄區管轄幅度大小不一，經濟社會發展不平衡現象發生。
根據2014年國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，超大城市是指城區常住人口超過1000萬的城市，特大城市的門檻是城區常住人口在500萬到1000萬之間。
據《2019年城市建設統計年鑒》顯示，目前我國超過1000萬人的超大城市有6個，分別是北京、上海、廣州、深圳、天津和重慶；人口從500萬到1000萬的特大城市有10個，分別為東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽和青島。
出路在何處？王開泳認為，結合國家新型城鎮化的新要求，超大特大城市中心城區需要減負，提高承載能力。減負的主要方式是將生產要素、產業向外圍轄區轉移，促進外圍轄區城鄉融合發展。當然，這也要求外圍轄區首先要有產業支撐、就業機會等。
“十四五”規劃綱要提出，優化提升超大特大城市中心城區功能。
日前，由國家發展改革委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》也提出，促進超大特大城市優化發展。推動開發建設方式從規模擴張向內涵提升轉變。有序疏解中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源，合理降低開發強度和人口密度。
“從政策導向來看，城市的人口和產業可能從中心城區往外圍布局，比如培養新區、新城，進行各種生產要素和資源的優化配置，使中心城區的人居環境得到改善的同時，促進外圍轄區集聚化集約化發展。”王開泳分析。
王開泳提醒，要承擔這種新的產業集聚或人口集聚，外圍轄區的基礎設施和公共服務配套要跟上。這些方面都能做起來的話，中心城區的壓力會有所減小，通過功能疏解和人口產業轉移，外圍地區承載能力也會得到提升。
圍繞優化提升中心城區，已有城市先行一步。記者注意到，“十四五”開局之年，上海以嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等“五個新城”建設為發力點，優化市域空間格局。五個新城要按照“產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利”的要求和“獨立的綜合性節點城市”定位進行建設。
上海市提出“五個新城”建設，意在解決如何既發展中心城又發展郊區的問題。中國城市科學研究會常務理事、復旦大學城市經濟研究所所長周偉林分析，上海市發展至今，不管是從市行政區范圍內的發展看，還是從與周邊城市相互往來發展的角度看，占上海面積十分之一的中心城作為經濟等各方面的高地，發展很突出，經濟密度也很高。但中心城之外的周邊郊區，包括以前的縣城所在地、鄉鎮等地的發展都比較弱。
多地擬撤縣設區 城市擴容能否如愿
除了杭州，新一輪城市行政區劃調整“熱潮”在更多城市上演。
記者梳理獲悉，今年以來，全國共有6地行政區劃調整：撤銷河南省偃師市，設立洛陽市偃師區；撤銷河南省孟津縣、洛陽市吉利區，設立洛陽市孟津區；撤銷陜西省鳳翔縣，設寶雞市鳳翔區；撤銷福建省龍海市，設漳州市龍海區；撤銷福建省長泰縣，設漳州市長泰區；撤銷福建省沙縣，設三明市沙縣區。
展望“十四五”，多地將撤縣設區列入任務清單。記者注意到，包括云南省昆明市、浙江省嘉興市、浙江省溫州市、江西省撫州市、陜西省漢中市在內的多個城市在“十四五”規劃中明確提及撤縣設區。
此外，各地“十四五”規劃中相關表述也略有不同。浙江省溫州市提出大力度推進撤縣（市）設區行政區劃調整，四川省遂寧市則是加快大英“撤縣設區”，陜西省漢中市是支持城固撤縣設區，河北省廊坊市則表示適時推進永清、固安撤縣建區。
2019年1月，由國務院發布的《行政區劃管理條例》施行，要求縣級以上人民政府應當加強對行政區劃管理工作的領導，將行政區劃工作納入國民經濟和社會發展規劃，將行政區劃的管理工作經費納入預算。
王開泳認為，多地將撤縣設區納入地方“十四五”規劃，是落實《行政區劃管理條例》相關要求的體現，有助于推進行政區劃管理制度化、規范化。
不過，王開泳不認同撤縣設區“熱潮”這一說法。王開泳認為，行政區劃調整是城市發展到一定階段后，城市發展資源要素地域性重新優化整合的必然要求和必要手段。
“過去十年間，我國的城鎮化率每年提升了近一個百分點，意味著每年有近1400萬人要進城。在城市總數量沒有明顯增多的情況下，增加市轄區數量便成為拓展中心城市發展空間，推進城鎮化的必要手段。”王開泳分析。
民政部數據顯示，2009年底，我國有1464個縣，855個市轄區；2019年末，縮減至1323個縣，市轄區數量增至965個。這意味著十年間，全國共撤銷了141個縣，同期增加了110個市轄區。
對此，王開泳認為，快速城鎮化階段，撤縣設區是順應城鎮化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一種調整，是和社會經濟發展階段相適應的調整，總體而言符合城鎮化發展規律。
未來關于撤縣設區的政策走向如何？多方面信息顯示，相關政策將進一步收緊、步伐更趨謹慎。
今年3月，在國新辦舉行的新聞發布會上，國家發改委副主任胡祖才表示：“這次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城區人口密度過高、抗風險能力不強等問題。因此，超大城市要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區；有序疏解非核心功能，引導過度集中的資源要素逐步有序轉移，合理降低中心城區開發強度和人口密度；與周邊中小城市、郊區新城等聯動發展，通過推進交通一體化，培育發展一批現代化都市圈。”
日前，政策收緊的信號再次得到印證。4月8日，由國家發展改革委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，穩慎把握省會城市管轄范圍和市轄區規模調整。
從“慎重”到“穩慎把握”，相關表述是否意味著上述城市將無緣擴容？
王開泳認為，總體上來看，未來省會城市的撤縣設區應堅持穩妥審慎的原則，防止省會城市“攤大餅”無限擴張，更不能將撤縣設區單純作為擴大城市規模、拉高GDP的手段。應該實事求是，根據經濟社會發展的客觀需要和空間擴容的現實需求來確定是否需要撤縣設區。
記者注意到，目前包括河南省鄭州市、安徽省合肥市、山西省太原市和福建省福州市在內的省會城市仍有擴容需求。
以河南省會鄭州市為例，《2019年城市建設統計年鑒》顯示，16個超大、特大城市中鄭州人口密度排第5；在9個國家中心城市中，鄭州的建成區規模排末位。而早在2016年，《鄭州建設國際商都發展戰略規劃綱要（草案）》明確指出，力爭鄭州全部縣、市改區。
行政區劃調整不應過于頻繁
要立足長遠適度超前規劃
郡縣治，天下安。
周偉林告訴記者，從我國行政區劃歷史沿革看，縣作為行政單位一直存在，較為穩定。即使在文化層面，縣的自主意識相較市轄區更強。
“相較市轄區，縣在財政保留、項目審批、經濟管理方面有更大權力。一旦撤縣設區，自主權將會有所減弱。這也是部分強縣抵觸撤縣設區的原因之一。”周偉林說。
在周偉林看來，就總體而言，經濟發達地區且發展比較均衡的地方更容易實現撤縣設區；相反，兩地經濟發展差距比較大的地方不太容易實現撤縣設區，或者在撤縣設區過程中矛盾更為突出。
對此，周偉林建議，應理順撤縣設區后的城市管理體制。撤縣設區注重擴大城市空間的同時，也不能忽視市區兩級政府權力與職責調整的模式，防止區劃調整成為市級政權擴大職責范圍的手段，嚴重挫傷了區級政權的積極性。
此外，王開泳認為，在產業布局優化方面，撤縣改區后，市級政府應促使生產要素流向新設的市轄區，在項目布局上向新設的市轄區傾斜，在政策上予以支持，降低撤縣設區新設市轄區人氣低落、發展活力和動力不足的風險。
新設的市轄區往往還有相當部分的農村地區，城鄉二元結構往往較為顯著。撤縣設區后，應注意提高新設市轄區的公共服務水平，完善配套設施。“比如教育醫療方面的補貼、標準相統一，調整之前縣和市轄區的配套標準存在一定差別，但撤縣設區后應實現公共服務的均等化。”王開泳舉例說。
行政區劃調整關系著區域的長遠發展與社會穩定。王開泳建議，行政區劃調整應該經過科學的分析論證方能確定科學合理的調整方案。調整的幅度和范圍、調整的目標和原則、調整的配套政策和保障措施等，都需要經過深入的科學論證和謀劃方能實施執行。
陳耀介紹，行政區劃是國家進行區域管理的一種制度安排，有相應的法律效力。它不能輕易進行調整，有一定的嚴肅性和穩定性。行政區劃調整往往伴隨成本產生，涉及部門合并、人員調動、公章文件更新作廢、證件更改、數據庫調配等多個方面。
計熟事定，舉必有功。陳耀表示，行政區劃調整不應該過于頻繁，不應“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，應立足于城市長遠的發展，適度超前規劃城市行政區域，為城市未來的發展提供充分的預留空間，合理有序地安排各種產業的布局，構建科學合理、運行高效的城市空間結構。
