近期河南省鄭州市遭遇特大暴雨，人們在密切關(guān)注城市恢復(fù)的同時，也重新喚起對海綿城市、韌性城市建設(shè)的思考。
2016年，鄭州市成為河南省海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。按照《鄭州市城市總體規(guī)劃（2017-2030）》，到2020年鄭州已投入534.8億元建設(shè)海綿城市，主城區(qū)達(dá)到海綿城市建設(shè)要求的面積約占建成區(qū)總面積的22.5%。
然而近日鄭州在暴雨中的表現(xiàn)并不盡如人意。“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的海綿城市失效了？
接受記者采訪的專家們表示，目前社會上對海綿城市的建設(shè)有很多誤解，事實(shí)上，中國大部分城市并沒有真正建成“海綿城市”。
一方面，海綿城市的核心是回歸自然，這種建設(shè)效果不會立竿見影，更多情況下是海綿城市沒有建設(shè)到位；另一方面，當(dāng)類似概念被應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，由于建設(shè)過程中理解不到位，片面工程化、形象化，也有個別地方將“海綿城市”當(dāng)成拉動GDP的工具。
部分海綿城市試點(diǎn)也難逃內(nèi)澇
海綿城市,是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。
2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’”，拉開了海綿城市建設(shè)序幕。
2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在當(dāng)年和2016年確定了兩批共30個海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。對這些試點(diǎn)城市，中央財(cái)政給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，金額按城市規(guī)模確定每年4-6億元不等。
這30個海綿城市試點(diǎn)由國家財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部三部委共同組成評審專家組選出，首批分別為重慶市、遷安市、白城市、鎮(zhèn)江市、嘉興市、池州市、廈門市、萍鄉(xiāng)市、濟(jì)南市、鶴壁市、武漢市、常德市、南寧市、遂寧市、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)共16個；第二批為福州市、珠海市、寧波市、玉溪市、大連市、深圳市、上海市、慶陽市、西寧市、三亞市、青島市、固原市、天津市、北京市共14個城市。
事實(shí)上，即使是試點(diǎn)的這30個海綿城市，在雨季也難免出現(xiàn)內(nèi)澇。
比如在河南省鶴壁市，今年7月17日起遭遇大范圍連續(xù)性特大暴雨，全市多地內(nèi)澇，部分小區(qū)地下室積水嚴(yán)重；在山東省濟(jì)南市，今年7月以來也因暴雨出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇，部分市民被困；7月10日，一場強(qiáng)降雨突襲四川盆地后，遂寧市也出現(xiàn)內(nèi)澇。
但也有一些試點(diǎn)城市效果明顯。比如湖北省武漢市在2016年打造青山、漢陽四新兩大海綿城市示范區(qū)，在去年汛期降雨最高峰時，均未出現(xiàn)漬水；在重慶已完成的42.1平方公里的“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)縣區(qū)，內(nèi)澇現(xiàn)象也相對較少。
針對海綿“吸水不靈”的現(xiàn)象，住建部曾發(fā)文指出，海綿城市建設(shè)“不會立竿見影、一蹴而就”。
遂寧市住建局相關(guān)負(fù)責(zé)人近日在接受媒體采訪時解釋，日前遂寧積水系瞬時雨量太大所致。盡管如此，改造后，積水消退的速度還是比以前更快。
極端天氣下，海綿城市被誤解
在住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會副主任委員、北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院院長俞孔堅(jiān)看來，海綿城市往往被當(dāng)作幌子濫用，“事實(shí)上，中國大部分城市并沒有真正建成‘海綿城市’。”
他告訴中國城市報記者，海綿城市的核心是基于自然給水更大的空間，讓自然河道、濕地、綠地發(fā)揮作用，不是投入巨資建設(shè)孤獨(dú)的灰色基礎(chǔ)設(shè)施。
建設(shè)過程中的理解不到位，片面工程化、形象化，往往導(dǎo)致實(shí)際落地中不乏掛羊頭賣狗肉的“海綿城市”，將“海綿城市”當(dāng)成拉動GDP的工具。
“現(xiàn)在不少人對海綿城市有誤解。”中國水工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)站CEO張穎夏也對中國城市報記者表達(dá)了類似感受。
針對廣受關(guān)注的鄭州暴雨，張穎夏表示這次降雨屬于極端天氣，短時間內(nèi)的強(qiáng)降雨已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般城市應(yīng)對內(nèi)澇的強(qiáng)度。當(dāng)城市的排水系統(tǒng)和防洪系統(tǒng)都失效時，海綿城市也無能為力。
今年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》，其中提出，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的城市排水防澇工程體系。
按此對照，此次河南省的暴雨已經(jīng)進(jìn)入“超標(biāo)應(yīng)急”階段。
據(jù)中國氣象局披露，7月17日8時至21日6時，河南省平均降水量達(dá)141毫米、鄭州市平均降水量452.6毫米。過去，鄭州全年平均降水量僅641毫米，相當(dāng)于不到4天時間，鄭州就下了過去近一年的雨量。
在7月28日國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、應(yīng)急管理部副部長兼水利部副部長周學(xué)文也給出了一組官方數(shù)據(jù)：7月20日鄭州降雨最大時，一小時降雨量達(dá)到201.9毫米，已突破我國大陸小時降雨量的歷史極值。
“不應(yīng)過分夸大海綿城市的作用，更不能因此就一棒子打死?！睆埛f夏說。
城市快速發(fā)展，亟需補(bǔ)短板
多趟火車、公交被困，地鐵遭灌水，街頭多處可見汽車被沖走……在海綿城市不被神化的前提下，鄭州在此次暴雨中是否也暴露了短板？在哪些方面需要引起反思？
20年前，俞孔堅(jiān)就曾提出倡導(dǎo)生態(tài)優(yōu)先的“反規(guī)劃”。他認(rèn)為，城市規(guī)劃之初，城市給水的空間嚴(yán)重不足，在不該建設(shè)的河漫灘和低洼地搞“三通一平”，城市建設(shè)攤大餅，不透水鋪裝面大，從而導(dǎo)致幾乎中國所有城市都缺乏抵御城市內(nèi)澇災(zāi)害的能力；黃河流域城市的歷史經(jīng)驗(yàn)是城區(qū)有大量分布均勻的池塘。
“在過去快速城鎮(zhèn)化建設(shè)中，我們沒有吸取古老智慧，過分依賴灰色基礎(chǔ)設(shè)施，基于人工管道和水泵的排水系統(tǒng)不能適應(yīng)強(qiáng)降雨的季風(fēng)氣候，城市缺乏韌性；自然系統(tǒng)，包括綠地、濕地、河流沒有能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，水泥堤壩把城市與城市河流隔開，地面徑流不能迅速排入自然水系。在具體設(shè)計(jì)中，沒有充分考慮利用綠地和自然洼地排水，道路普遍低于綠地，大部分綠地沒有能夠發(fā)揮海綿作用?！庇峥讏?jiān)說。
他認(rèn)為，如果城市擴(kuò)張之初能夠遵循生態(tài)優(yōu)先的“反規(guī)劃”，在綠地設(shè)計(jì)中又能遵循利用自然的“大腳革命”設(shè)計(jì)理念，今天城市內(nèi)澇問題完全可以避免。
而從宏觀角度上來說，“排水跟不上城市發(fā)展”或許也是諸多城市遭遇內(nèi)澇不可忽視的原因之一。
近幾十年來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
在此背景下，我國進(jìn)入補(bǔ)短板和還欠賬的階段。
柳州市自然資源和規(guī)劃局副局長覃融曾表示，一些發(fā)達(dá)國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中地上和地下比重幾乎達(dá)到1：1，而在我國一些地方，長期以來樂于搞看得見的“地面形象”，忽視投入大、見效慢的“隱蔽工程”，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足城市防洪抗?jié)承枨蟆?/p>
海綿城市就意味著高昂投入？
那么，我們今后是否需要建設(shè)更多的城市地下管道排水、大型地下蓄水設(shè)施？
俞孔堅(jiān)對此持否定觀點(diǎn)。他認(rèn)為，歐美大城市的降雨四季分布比較均勻，雨水管網(wǎng)建設(shè)和利用比較經(jīng)濟(jì)。而在季風(fēng)性氣候下，中國大部分城市為滿足瞬時降雨而設(shè)計(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)排水管道和泵站造價和維護(hù)成本高昂，對水情的彈性適應(yīng)能力低下，且將珍貴的雨水排掉。
隨著全球氣候的劇烈變化，那些被認(rèn)為有完善地下排水系統(tǒng)和洪澇防范工程的歐美城市，如最近的德國，同樣遭受慘重的洪澇災(zāi)害，也在反思工業(yè)時代的灰色基礎(chǔ)設(shè)施的弊端，尋求更富有彈性的生態(tài)治水途徑。
防洪堤壩、沿江岸水泥護(hù)坡等這些工程項(xiàng)目構(gòu)成的基礎(chǔ)設(shè)施，由于其沒有生命的鋼筋水泥特性，被業(yè)內(nèi)統(tǒng)稱“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”。
這恰與“海綿城市”的理念背道而馳。
自然積存、自然滲透、自然凈化——三個“自然”是海綿城市的核心宗旨，指的是利用自然來凈化大量的面源污染，利用自然來滯蓄雨水，利用自然系統(tǒng)來沉淀、過濾、凈化，繼而補(bǔ)充地下水。
與此伴隨而來的另一個備受關(guān)注的問題是：建設(shè)海綿城市、韌性城市，是否意味著動輒要花費(fèi)龐大的資金投入？
張穎夏并不認(rèn)同，“海綿城市的初心，是利用綠色生態(tài)的方法解決源頭雨水的問題，是花小錢辦大事。”他表示，前提是不亂借海綿城市的名義去挪用資金。像鄭州這樣花費(fèi)500多億元建設(shè)海綿城市項(xiàng)目的，并不多見。
記者查閱《鄭州市城市總體規(guī)劃(2017-2030年)》，顯示到2020年，鄭州建筑與小區(qū)海綿設(shè)施總投資57.5億元，城市道路海綿設(shè)施總投資137.1億元，城市綠地總投資139.9億元，城市水系總投資138.1億元，污水處理廠總投資61.2億，監(jiān)測與管控能力建設(shè)1億元。
這些數(shù)字疊加起來，2020年鄭州建設(shè)海綿城市項(xiàng)目總投資是534.8億元，其中主城區(qū)范圍海綿城市建設(shè)工程總投資約471.1億元。
浙江工業(yè)大學(xué)海綿城市研究中心主任陳前虎認(rèn)為，在理解海綿城市建設(shè)時，不應(yīng)將其與雨水管網(wǎng)、地下蓄水池等工程型、應(yīng)急排澇措施混淆。
防洪澇災(zāi)害只是海綿城市的功能之一，能應(yīng)對中小雨的徑流蓄滯問題，通過滲、滯、蓄將70%的降雨就地消納；同時更重要的功能是改善微氣候條件，通過生態(tài)綠化改善城市的熱島效應(yīng)，省下不必要的能耗，應(yīng)對極端氣候。
俞孔堅(jiān)也表示，盡管自海綿城市建設(shè)以來，一定程度上確實(shí)改善了試點(diǎn)城市內(nèi)澇的問題，但由于它未被某些城市完全理解，在實(shí)施過程中出現(xiàn)了部分偏差——特別是一些開發(fā)商、投資商將其從一個綠色的途徑轉(zhuǎn)變成灰色的途徑，無限制地將投資做大，導(dǎo)致公眾認(rèn)為“海綿城市”投資成本很高，效益卻不明顯。
韌性城市被加速提上日程
暴雨過后，也讓人們重新審視：城市防災(zāi)能力建設(shè)的下一程該如何布局？
“回歸自然，建設(shè)韌性城市?！苯邮苡浾卟稍L的專家們不約而同地給了這一答復(fù)。
張穎夏對記者表示，鄭州面對極端天氣的應(yīng)急管理并不合格，比如應(yīng)加大力度向社會發(fā)布預(yù)警避險信息，對易澇區(qū)段及時封路，必要時停工、停學(xué)等。
鄭州暴雨后，國家層面也迅速強(qiáng)調(diào)了預(yù)警機(jī)制。7月26日，國家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)工作的緊急通知，一旦出現(xiàn)極端天氣等非常情況，要堅(jiān)決即時啟動最高等級響應(yīng)，該停學(xué)的停學(xué)，該停工的停工，該停業(yè)的停業(yè)，該停運(yùn)的停運(yùn)；對隧道、涵洞等易澇區(qū)段，要及時警戒并采取封路措施，有序疏散群眾。
而這，正是韌性城市的應(yīng)有之義?！绊g性”，就是當(dāng)一個系統(tǒng)受到外界沖擊的時候，其承受沖擊和自我恢復(fù)的能力。
“建設(shè)韌性城市，并不是說讓城市完全避免遭遇破壞，而是說在遇到這些災(zāi)害沖擊的時候，城市有生存、恢復(fù)、適應(yīng)并發(fā)展的能力?！眾W雅納董事、城市創(chuàng)新中心總經(jīng)理張祺對中國城市報記者說道。
他表示，城市發(fā)展到一定階段、一定規(guī)模以后，城市的不可控、不可預(yù)見性、不確定性越來越多，韌性城市受到了越來越多的關(guān)注，國家也首次將“韌性城市”寫入“十四五”規(guī)劃綱要。
“從理論和實(shí)踐來看，任何一個城市都會面臨壓力和沖擊。其中，壓力是周期比較長、慢慢積累的過程，比如氣候變化，交通擁堵；沖擊則是瞬間的，比如暴雨、暴雪、地震、新冠肺炎疫情等等。”張祺說。
對于建設(shè)韌性城市，他提出三個要素，首先要有預(yù)警機(jī)制；其次是在沖擊下能迅速作出反應(yīng)，不讓城市癱瘓；最后是修復(fù)，是一個城市能夠快速恢復(fù)到正常生活的一個狀態(tài)。
但韌性城市的建造也并非易事。張祺表示，這是一個系統(tǒng)性的工程，它橫跨了從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，到生態(tài)、水、建筑、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、城市治理、政府制度等，覆蓋了城市發(fā)展設(shè)計(jì)的所有專業(yè)。
參考國外的一些經(jīng)驗(yàn)，他們通常會成立一個以市長牽頭的韌性首席官，以便更好做到整合、調(diào)動、配置資源。比如南非開普敦就是一個典型案例。
同時應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段的初級階段，就將韌性城市功能納入城市系統(tǒng)的各個方面。且力圖在災(zāi)后恢復(fù)過程中，變事故應(yīng)對為適應(yīng)性學(xué)習(xí)，變“輸血式”重建為“有機(jī)恢復(fù)”，提升城市災(zāi)后“自愈能力”。
俞孔堅(jiān)認(rèn)為，我們的城市建設(shè)往往缺乏韌性思維，設(shè)計(jì)太過機(jī)械，功能分區(qū)太過明顯，模式太過單一，過分依賴工業(yè)技術(shù)而放棄了自然系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力和韌性，影響其應(yīng)對洪澇、病毒蔓延等自然災(zāi)害的韌性。一個城市是否具有生態(tài)韌性，尤其是水韌性，根本上取決于其自然系統(tǒng)是否健全。而海綿城市正是韌性城市的核心概念之一。
地鐵、地下停車場應(yīng)配備有效防洪設(shè)施
面對類似極端天氣下的洪澇災(zāi)害，城市也并非完全束手無策。
張穎夏就對記者舉例提出了一些能相對降低損失的措施，比如加大對防洪設(shè)備的投入。
就像高層住宅強(qiáng)制安裝消防、噴淋系統(tǒng)一樣，他呼吁，針對如地鐵、地下停車場、地下室入口類似的易澇點(diǎn)，必須配置有效的防洪設(shè)施，比如沙袋、鋁合金或塑料防洪擋墻，并開展日常演練，而類似的投入成本并不算高昂。
另外，他以新加坡為例告訴記者，在住房設(shè)計(jì)上，很多新加坡高層的一樓都不住人，而是空蕩蕩的柱子。一方面居民可以在一層走路、休息、游戲和活動，另一方面也可以為樓外面積騰退出更多的綠化空間，雨水可以直接滲入到草地，把水儲存在泥土層。
危機(jī)中往往也孕育著新機(jī)遇。
張祺表示，2008年全球金融危機(jī)以后，有些城市沒落，有些城市則快速崛起，比如國內(nèi)的杭州、成都、深圳就利用這種危機(jī)給城市發(fā)展創(chuàng)造了新機(jī)會。
“這也就是為什么發(fā)達(dá)城市或大城市的韌性通常要高一些。因?yàn)樗麄兺ǔ０l(fā)展得很快，面臨沖擊非常多，在這個過程中城市也能夠不停地與時俱進(jìn)，不停地爆發(fā)出新的活力，所以韌性也越來越強(qiáng)?！睆堨髡f。
鄭州以及和它有類似經(jīng)歷的城市，能否經(jīng)歷危機(jī)后涅槃開新局？還有待觀察。
