絢麗朝霞映照武漢長江大橋，美輪美奐。人民圖片

甘肅省蘭州市壯麗的黃河風光。

每一個省會城市，都有一個王者夢想。

最近，多地從省級層面吹響“強省會”號角。這也意味著，“強省會”戰(zhàn)略的實施為的不是單個城市的崛起，更背負著全省的希望。

與此同時，中國城市報記者注意到，不少省份又于近日“官宣”推動副中心城市建設，告別“一城獨大”。

當“強省會”遇到“多中心”，該如何取得平衡？“非中心城市”又該如何發(fā)展？區(qū)域發(fā)展格局將有哪些變化？

多省實施“強省會”戰(zhàn)略

“某種程度是在爭奪話語權”

火車跑得快，全靠車頭帶。據中國城市報記者不完全統(tǒng)計，在各地披露的“十四五”規(guī)劃中，至少已有10個省區(qū)提到了“強省會”——

山東省在“十四五”時期，明確提出“強省會”戰(zhàn)略，濟南市被提及11次之多，其肩上扛著建設國際化大都市、國家中心城市、國際消費中心城市等一系列重任。

廣西壯族自治區(qū)把厚望寄予南寧市，大力實施強首府戰(zhàn)略，深入推進北欽防一體化，高標準建設南寧都市圈，共建北部灣城市群，建優(yōu)建強北部灣經濟區(qū)，揚起引領全區(qū)高質量發(fā)展、高水平開放的龍頭。

貴州省為“強省會”定下了明確的提升目標：到2025年，貴陽城市能級進一步提升，生產總值達到7000億元以上，經濟總量在全國省會城市實現(xiàn)位次前移，首位度達到27%以上。

江西省也明確了“深入實施強省會戰(zhàn)略”。推動南昌市彰顯省會擔當、增強省會功能，打造都市圈經濟中心、金融中心、科創(chuàng)中心、品質消費中心和高端服務業(yè)發(fā)展中心，增強核心主導功能和輻射帶動能級。

再把目光放到湖南省，在近日召開的中國共產黨湖南省第十二次代表大會上，湖南省首次提出“強省會”戰(zhàn)略。湖南省委常委、長沙市委書記吳桂英指出，扛牢“強省會”主體責任，加壓奮進，發(fā)揚優(yōu)勢，補齊短板，加快打造“四個中心”，創(chuàng)建國家中心城市，提升省會首位度和貢獻率，為全面建設社會主義現(xiàn)代化新湖南貢獻智慧和力量。

為什么各地對做強做大省會城市的呼聲如此之高？

國家發(fā)改委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心區(qū)域戰(zhàn)略一室負責人張燕在接受中國城市報記者采訪時表示，省會城市是各地區(qū)的龍頭城市，是支撐各省區(qū)高質量發(fā)展的增長極、動力源，做強省會城市對全省發(fā)展具有重要意義，也是各省推動發(fā)展的首要抓手。

“我想第一個原因是區(qū)域均衡化發(fā)展的需求，國家希望建設多個像上海、廣州這樣的全國性中心城市，而能夠擔當這一重任的最佳候選者就是省會城市。”華南城市研究會副會長孫不熟在接受中國城市報記者采訪時分析稱。

孫不熟認為，各地做強省會，某種程度上是在爭奪話語權。一個省擁有一個強省會，不簡單意味著擁有一個經濟數(shù)據上的大城市，更重要的是擁有一個強有力的資源配置中心，它可以幫助各省在全國激烈的區(qū)域競賽中贏得更多資源、政策與人才。

“如果沒有武漢市作為依托，湖北省的高校資源、央企資源、鐵路資源，在競爭激烈的中部地區(qū)不會如此突出。正因為有武漢市這個籌碼，湖北省才顯得不那么平庸，而是擁有更大的可塑性與想象力。”孫不熟說。

首位度超30%可視為城市能級較強

“不僅要做大規(guī)模，還需‘瘦身健體’”

衡量省會的強與弱，一個關鍵指標是首位度，能夠在一定程度上代表城鎮(zhèn)體系中的城市發(fā)展要素在最大城市的集中程度。

在國際上，這個指標的計算方式通常是以首位城市與第二位城市的人口規(guī)模之比計算得出。但近年來，國內普遍以一個省會城市GDP在全省GDP中的占比數(shù)值來表示首位度。由此可見，“強省會”的潛臺詞是省會城市經濟強大。

“當一座省會城市的經濟首位度超過30%，大體可以認為它的能級較強。”中國區(qū)域經濟學會副會長兼秘書長陳耀在接受中國城市報記者采訪時表示。

據計算，去年省會城市的首位度整體平均值約為28%，距30%的基準線只有一步之遙。因此，“強省會”成為不少地區(qū)發(fā)展的主流趨勢。

中國城市報記者對比2019年和2020年城市首位度后發(fā)現(xiàn)，海南省海口市首位度上升10.9個百分點，變化值排名榜首。這背后得益于海南自貿港的重大利好，一系列準入清單的開放使得海口市承接的落地政策最多；而吉林省長春市以上升3.5個百分點排在第二位，這是2020年其合并公主嶺市帶來的助力，長春市抱得“公主”歸后，各項實力進一步加強。

那么，“強省會”究竟該強什么？

接受記者采訪的專家一致認為，雖然現(xiàn)在省會“強”與否普遍是用GDP來計算，但一個實力強勁的省會，不應只是強大的經濟發(fā)展“火車頭”，同時也應該是宜居、宜業(yè)的大磁場，讓源源不斷的人來“用腳投票”。

“‘強省會’不是簡單地做大規(guī)模，甚至還需要‘瘦身健體’。”張燕具體解釋稱，要率先謀劃和推動提升省會城市在更大范圍乃至在全國的戰(zhàn)略功能及定位，“省會城市肩負的發(fā)展使命、承擔的戰(zhàn)略功能決定著發(fā)展的高度。特別是要在貫徹新發(fā)展理念、服務支持全國加快構建新發(fā)展格局方面，省會城市要有新定位新?lián)斝伦鳛椤！?/p>

張燕表示，要提高省會城市的綜合承載力，有序有效集聚人口和經濟要素，走可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路子，不僅不能再依賴土地開發(fā)面積粗放式擴展的老路子，還要解決已有的大城市病問題。說到底，城市的建設發(fā)展是為人服務的，省會城市人口集聚集中、規(guī)模相對較大，更應該在服務人的發(fā)展方面提高保障水平、率先示范。

張燕建議，要提高省會城市的經濟創(chuàng)新力。統(tǒng)籌實施好創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略和制造強國戰(zhàn)略，依托科技創(chuàng)新能力的提高帶動產業(yè)鏈價值鏈升級，切實提高實體經濟發(fā)展的創(chuàng)新力、影響力和競爭力。

“山東省經濟比四川省發(fā)達，可為什么‘存在感’好像不如后者？我想很大一個原因是四川省有成都市，而山東省沒有一個在全國具備綜合影響力的大城市。青島市的影響力只局限在經濟，而不具備整體的政治、經濟、文化等方面的影響力。”孫不熟如是表示。

部分中西部省份力推副中心城市

“‘一市獨大’前提是要有一市‘夠大’”

在全國省會城市中，2020年首位度超過50%的省會城市只有兩個：吉林省長春市和寧夏回族自治區(qū)銀川市。緊隨其后的是青海省西寧市、陜西省西安市、黑龍江省哈爾濱市、四川省成都市、湖北省武漢市、西藏自治區(qū)拉薩市、海南省海口市、甘肅省蘭州市等8個城市，首位度均超30%。

中國城市報記者發(fā)現(xiàn)，上述城市有一個共性：省內再無第二個經濟強市或副中心城市，“一城獨大”跡象明顯。

而與“強省會”相對應的，是一些典型的“弱省會”。按照2020年首位度來排序，浙江省杭州市、福建省福州市、廣東省廣州市、江蘇省南京市等城市首位度排名均靠后，但這幾座城市都是“萬億元級俱樂部會員”。

經濟強大的地區(qū)為什么反而是“弱省會”呢？

仔細觀察后可以看出，這些“弱省會”所處的省份均是“多子星閃耀”：浙江省杭州市有寧波市這個萬億元級兄弟；福建省福州市和廈門市、泉州市旗鼓相當；山東省濟南市和青島市的競爭從未停止；說到江蘇省，更可謂目之所及皆是強者……

“‘一城獨大’的現(xiàn)象在特定的發(fā)展階段，是符合經濟發(fā)展規(guī)律的。”張燕表示，但也應看到這種不平衡的發(fā)展如果持續(xù)擴大，既不利于省會城市自身的轉型升級，也不利于其他城市發(fā)展，還會影響一個地區(qū)發(fā)展的平衡性和協(xié)調性。為此，培育省域副中心城市日益成為推動省域協(xié)調發(fā)展、形成梯級增長動力源的重要途徑。

2020年11月，《求是》雜志刊發(fā)的一篇名為《國家中長期經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》的高層重磅文章指出：“中西部有條件的省區(qū)，要有意識地培育多個中心城市，避免‘一市獨大’的弊端。”

在高層定調下，各地“副中心”建設被提上日程——不少中西部省份再擇一城，扶其“上位”。

談及副中心的選擇標準，張燕認為，應該是承載力較強、經濟基礎好、發(fā)展勢頭強勁、能夠支撐帶動區(qū)域發(fā)展的潛力城市。

“具體可根據各省情況，從地位區(qū)位、交通條件、生態(tài)環(huán)境承載力、經濟發(fā)展實力、戰(zhàn)略功能平臺建設等多個維度統(tǒng)籌評價后，選取可以培育的副中心城市。”張燕說。

在孫不熟看來，省域副中心城市和省會城市需有一定距離，這樣可以對省會城市無法顧及到的區(qū)域起到輻射引領帶動作用。在此基礎上，其自身也需具備一定發(fā)展基礎和區(qū)位優(yōu)勢，“比如廣東省確定的兩個省域副中心是汕頭市和湛江市，而非東莞市和佛山市。”他說。

值得關注的是，國家發(fā)改委近日公布了《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，其中提出“支持徐州、洛陽、襄陽、長治等城市建設省域副中心城市”。

與此同時，中國城市報記者注意到，國家發(fā)改委網站在政務公開政策解讀欄發(fā)布了一篇題為《差異化培育提升不同類型城市發(fā)展新動能》的解讀性文章。

該文章提出，面向未來，建議重點關注全球競爭型代表城市、區(qū)域性中心城市、戰(zhàn)略接續(xù)成長城市和衰退型城市等四類城市，突出比較優(yōu)勢和功能互補，分級分類制定差異化發(fā)展策略，共同構建功能完備、層次有序、支撐有力的城市體系。

其中針對“戰(zhàn)略接續(xù)成長城市”，文章給出了具體建議名單：包括洛陽、贛州、蕪湖、襄陽、衡陽、南陽、柳州、阜陽、宜昌、岳陽、上饒等。這些城市與各地培育打造的省域副中心城市不謀而合。

雖然中西部地區(qū)對于打造副中心熱情高漲，但中國城市報記者發(fā)現(xiàn)，并非所有的中西部省份都在培育副中心。有些城市的首位度已超過30%，但其所在省份并無培育副中心的意思。

對此，受訪專家認為，是否培育多中心并不涉及具體的量化標準，區(qū)域問題需要結合每個地區(qū)的實際情況，沒有一個公式可以復制，但避免“一市獨大”的前提是要有一市“夠大”。

“如果非要衡量，有一個感性指標，即當一個地區(qū)人口外流趨勢開始減緩甚至逆轉，‘強省會’就開始發(fā)揮效應了。”孫不熟稱。

區(qū)域發(fā)展格局更加多元和協(xié)調

非中心城市可發(fā)揮優(yōu)勢差異化發(fā)展

當聚光燈都打向了“中心城市”，一些身在非中心城市的人坐不住了。

90后周鑫是土生土長的湖北十堰人，在接受中國城市報記者采訪時，她表達了對于家鄉(xiāng)的擔憂。

“十堰市被稱為‘汽車城’，是東風汽車的發(fā)源地。但現(xiàn)在東風汽車遷到了武漢市，帶走了不少人才。”周鑫焦慮十堰市未來的發(fā)展，“大家都去支持武漢和其他中心城市了，我們十堰怎么辦？”

對此，孫不熟的看法是，東風汽車屬于央企，有著上汽、廣汽等“強敵”。要想在競爭中獲得一席之地，必須有人才、技術和資金等要素的持續(xù)支持。

“一直留在十堰市，似乎很美好，但從企業(yè)長遠發(fā)展的角度來看，十堰市對于核心要素的吸引力遠沒有武漢市強。東風汽車留在本省總比被其他省份‘搶’去了好，遷至武漢市，十堰市起碼能相對通暢地享受到武漢市的產業(yè)轉移和轉移支付利好。”孫不熟提醒，非中心城市要具備“一盤棋”意識。

那對于像十堰這樣的非中心城市來說，該如何找到自身發(fā)力點，避免被“過度吸血”？

“這就需要加強省級層面的頂層設計，在省域層面構建高質量發(fā)展的區(qū)域經濟格局，既要明確各城市戰(zhàn)略功能定位，引導不同城市走各具特色的差異化高質量發(fā)展的路子，還要構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新機制，促進城市之間優(yōu)勢互補聯(lián)動發(fā)展，形成推動全省發(fā)展的強大合力。”張燕說。

在孫不熟看來，虹吸和輻射是并行不悖的，城市之間的聯(lián)系是雙向聯(lián)系，非中心城市應該找到自身特色，發(fā)揮自身優(yōu)勢，差異化發(fā)展。

眼下，如何促進人口和經濟要素有序集聚和流動，推動省會中心城市、副中心城市、其他非中心城市協(xié)調發(fā)展，是各地區(qū)面臨的共性命題。

中國城市報記者采訪發(fā)現(xiàn)，坊間對于“強省會”與“均衡發(fā)展”兩個選項仍爭論不休。

事實上，早在2019年，中央財經委員會第五次會議上就給出了答案：“不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進相對平衡。這是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的辯證法。”

“‘強省會’與省內城市平衡發(fā)展不是對立矛盾、必選其一的選擇關系。”張燕表示，在“強省會”的同時還要促進省內城市平衡發(fā)展，這是推動省域區(qū)域協(xié)調發(fā)展的辯證法和系統(tǒng)論，也符合發(fā)展規(guī)律。

可以預見，接下來“強省會”仍會是大部分省份的戰(zhàn)略選擇，同時，也會有越來越多的“副中心”走向舞臺中央；在此基礎上，“強都市圈”更是呼之欲出……我國的區(qū)域發(fā)展正在變得更加多元和協(xié)調。

《 中國城市報 》（ 2021年12月06日  第08-09 版）