圖為西安城市風光。 西安市委組織部供圖
千呼萬喚始出來。連續兩年被點名的西安都市圈終于迎來晉級。
近日，國家發展改革委復函陜西省發展改革委，原則同意《西安都市圈發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。這是繼南京、福州、成都、長株潭都市圈發展規劃之后全國第五個，也是西北地區首個被國家發展改革委批復同意的都市圈發展規劃。
西安都市圈具體包括哪些城市？作為西安都市圈發展的關鍵，西咸一體化進展如何？渭南、銅川等周邊城市未來又將如何“合唱共舞”？對此，中國城市報記者進行了相關梳理和采訪。
規劃范圍涉及四市一區
西安都市圈是怎樣的一個圈？盡管截至發稿日《規劃》全文尚未發布，但關于西安都市圈的具體范圍仍有跡可循。
據陜西省發展改革委最新披露的信息，西安都市圈規劃范圍主要包括西安市全域（含西咸新區），咸陽市、銅川市、渭南市部分區縣和楊凌農業高新技術產業示范區，面積約2萬平方公里。
對此，中國區域科學學會副理事長、西北大學教授白永秀認為，該規劃范圍體現了西咸一體化發展，還反映了關中地區協同發展，并在范圍上覆蓋了陜西發展關鍵要素，如科技、金融、技術等。
事實上，以上提到的范圍與此前相關規劃中提到的西安都市圈范圍多有重合。
2021年2月，《陜西省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，培育建設西安都市圈，構建“一核一軸、兩翼三區、多組團”發展格局。其中，“一核”即西安主城區、咸陽主城區和西咸新區組成的都市圈核心區，“三區”即銅川主城區、渭南主城區、楊凌示范區。
2021年9月，《陜西省國土空間規劃》（2021-2035年）公眾版提出，構建“一圈四極六城多鎮”的城鎮發展格局。其中，“一圈”是以西安主城區、咸陽主城區及西咸新區為核心，渭南中心城區、銅川中心城區、楊凌示范區為副中心組成的西安都市圈，是全省發展的核心區域。
不過，在《規劃》印發前，其他城市仍有成為“圈里人”的可能。
2021年4月，陜西省發展改革委發布的《2021年推動關中平原城市群和新型城鎮化發展重點工作任務》提到，培育建設西安都市圈，責任單位包含有省發展改革委，西安市、咸陽市、銅川市、渭南市、商洛市政府，楊凌示范區和西咸新區管委會等。
2021年7月，綜合西安市及市自然資源和規劃局流露的信息,初步給出了西安都市圈具體的覆蓋范圍。西安都市圈范圍包括西安市，咸陽市秦都區、渭城區、興平市、三原縣、涇陽縣、禮泉縣、乾縣、武功縣、淳化縣，渭南市臨渭區、華州區、華陰市、富平縣、蒲城縣，寶雞市眉縣，銅川市耀州區，商洛市商州區、柞水縣，西咸新區和楊凌農業高新技術產業示范區。面積2.94萬平方公里。
由上述文件的相關表述不難看出，未來，商洛、寶雞等城市的部分區縣仍存在“入圈”的可能。
《規劃》獲批將帶來哪些利好？陜西省社會科學院經濟研究所所長裴成榮在接受中國城市報記者采訪時用五個“更好”概括：“將更好提升西安國家中心城市發展能級，更好支撐關中平原城市群建設，更好助推新時代推進西部大開發形成新格局，更好服務黃河流域生態保護和高質量發展，更好融入共建‘一帶一路’。”
西咸一體化已箭在弦上
萬山磅礴必有主峰,龍袞九章但摯一領。受訪專家普遍認為，作為西安都市圈之“核”，西安—咸陽一體化是西安都市圈未來發展的破題之鑰。
“西安都市圈發展的主要思路就是通過建設以西安、咸陽為核心的都市圈，輻射包括渭南、銅川在內的周邊城市，從而帶動關中城市群乃至西北地區發展的格局。因此，西咸一體化可以說是西安都市圈發展的前提條件。”裴成榮說。
事實上，西咸一體化并非新話題。早在2002年12月，西安和咸陽兩地政府就簽署了《西安咸陽實施經濟一體化協議書》，由此拉開西咸一體化發展序幕。近20年過去了，西咸一體化進展不如預期。
回望西咸一體化多年長跑之路，在白永秀看來，進展遲緩的原因之一是沒能準確把握一體化路徑。
白永秀認為，西安很早就提出按照規劃統籌、交通同網、信息同享、市場同體、產業同步、科教同興、旅游同線、環境同治的“八同”思路推進西咸一體化。但在實際推進過程中，一度出現只盯著行政一體化而忽視了其他方面一體化建設的情況。
對此，裴成榮表達了相似的觀點：“如果不全面推進一體化，就容易出現一些行政區只拿像土地這樣有價值的資源，把如社會事業這樣的‘包袱’甩給原來的行政區。實際上，原來的行政區很難獨自解決這些問題，導致部分行政區對西咸一體化積極性不高，甚至懷有抵觸心理。”
中國城市報記者注意到，2021年以來，聚焦西咸一體化，西安都市圈動作頻頻。
2021年6月，陜西省推進西安—咸陽一體化發展領導小組辦公室下發《關于印發西安市全面代管西咸新區指導意見的通知》，要求調整優化西咸新區管轄范圍，全面理順西咸新區管理體制機制。
同年10月，西安市委、市政府發布《關于支持西咸新區創新體制機制推動高質量發展建設創新城市發展方式試驗區的若干意見》，決定成立西安—咸陽一體化發展領導小組，并明確了共計19項重點任務。
今年2月8日，西安市召開“新春第一會”，將“縱深推進西安—咸陽一體化進程培育都市圈”作為今年重點推進的9項工作之一。不久之后，西安中心城區與西咸新區互聯互通的5條道路集中開工建設。
周邊城市如何“合唱共舞”
都市圈正在成為我國經濟發展的新風口。自從陜西省提出建設西安都市圈之后，渭南、銅川等周邊城市都明確表示積極融入西安都市圈。
銅川提出，搶抓“加快西安都市圈一體化建設，推進關中平原城市群高質量融合發展”重大機遇，積極融入西安都市圈。立足于更高層次的區位協同發展，做實“陜西制造、銅川配套”，做新“西安研發、銅川轉化”，做優“關中建設、銅川增材”，全力推動高質量全面轉型發展。
渭南提出，要緊扣“陜西東大門”、西安都市圈重要組成部分區域定位，按照全市“三極多中心”空間布局，深入推進中心城區西渭融合，持續加快富平、閻良一體化，全力抓好西渭東區建設。
除了渭南、銅川外，西安都市圈還有眾多中小城市。在融入都市圈一體化過程中，包括銅川、渭南在內的這些城市如何實現共贏？
“產業分工是關鍵。”裴成榮認為，都市圈發展過程容易出現產業結構同質化現象。這是因為地方招商時容易抱有“撿到籃子里都是菜”的觀念，對產業引進不加取舍，導致產業分工不明晰。
白永秀向中國城市報記者表達了相似的觀點。白永秀建議進一步推進機制一體化，如在相關產業激勵政策上要有區別，由省級層面統一規劃都市圈內各個地區的產業、基礎設施，并設立產業基金，統一引導和扶持。
事實上，地方相關規劃中對于產業分工往往有明確定位。以陜西省為例，《陜西省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，構建“一核一軸、兩翼三區、多組團”發展格局。
其中，“多組團”即高陵、臨潼、三原為主體的渭北先進制造業組團，以富平、閻良為主體的航空產業組團，以臨潼、藍田為主體的旅游休閑組團，以武功、周至為主體的現代農業示范組團，以乾縣、禮泉為主體的農產品加工組團。
既然如此，為什么實際落地還會出現產業結構同質的現象？“這與地方的政績考核模式相關，部分地區仍按每年GDP 數值對地方政績進行考核。當地方片面追求 GDP 數量時，就很容易出現忽視發展質量的情況。”裴成榮說。
不過，裴成榮也表示，這也與當下都市圈處于初級階段有關。如果都市圈發展到一定程度，空間變得非常有限時，土地價值就變得越來越高，開發建設成本也隨之水漲船高，此時地方就需要考慮畝均效益。如果一個地方產業門類多、相互不配套、產業相對低端，沒有主導產業，也無法在集聚區內實現有效的配套與聯動，這個地方的畝均效益就會變低。
“通過畝均效益考核評價，可以形成倒逼機制。不同區位空間對產業要求是不一樣的，達不到稅收標準可能慢慢就要‘騰籠換鳥’。這樣可以把一部分產業向區外進行轉移擴散，在無形中對周邊城市起到輻射帶動作用。”裴成榮說。
中國城市報記者注意到，2021 年 8 月，《陜西省人民政府關于推行“畝均論英雄”綜合改革的指導意見》印發，成立由陜西省政府主要領導任組長的“畝均論英雄”綜合改革領導小組，陜西省“畝均論英雄”綜合改革進入全面實施階段。
《 中國城市報 》（ 2022年03月28日 第 03版）
