近年來，作為第二批國家新型城鎮化綜合試點縣的貴州省遵義市湄潭縣，大力實施新型城鎮化發展戰略，按“以縣城建設為中心、集鎮建設為支撐、村莊建設為補充”的山地新型城鎮化發展模式，全面推動城鄉融合。圖為5月7日拍攝的遵義市湄潭縣縣城一角。新華社記者 楊 楹攝

之前有一篇文章火爆網絡，叫做《縣城為什么留不住人？》，文章直指縣城已成為很多人心中“留不下的城市，回不去的故鄉”。究其原因，是這些人認為“縣城沒有未來”。

縣城真的沒有未來嗎？答案顯然是否定的。近日，隨著《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下稱《意見》）的出臺，縣城迎來高光時刻，未來可期。

《意見》是我國針對縣城城鎮化首個中央層級的政策文件，詳細地回答了為什么要發展縣城？要發展什么樣的縣城？怎樣去發展縣城？

文件出臺后，“國家是不是要放棄大城市？”“縣城房價要漲了嗎？”“留在大城市還是回小縣城？”……人們發出一系列追問。

本期，中國城市報記者采訪了部分城鎮化領域的專家，回答民眾關切的問題，分析這份重磅文件會如何影響縣城未來。

從城鎮化視角提出系統建設方案

分類施策引導差異化發展

我國的縣起源于春秋，推廣于戰國，定制于秦朝。“郡縣治，天下無不治。”這是2000多年前司馬遷在《史記》中對于縣制的定調。歷史車輪滾滾，歷朝歷代的各行政層次都曾發生過嬗變，唯獨縣制無一朝廢設。

立足當下，縣城已算得上是我國城鎮體系中的“兵頭將尾”，縣及縣級市城區居住著約2.5億人，占全國城鎮常住人口的近30%。

2020年11月，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在江蘇省南京市主持召開全面推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話時強調，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。這點明新型城鎮化未來的突破重點在縣城。

為什么讓縣城走向舞臺中央？要回答這個問題，首先來看兩組數據：一方面，我國的城鎮化率已接近65%；另一方面，截至2019年，縣城人口占縣域人口的比重僅為23%。

中國城市規劃設計研究院院長王凱表示，第七次全國人口普查數據顯示，大城市和縣城成為人口流動的主要吸納地。

“按照城鎮化率超過70%的發展目標，未來還將有3億—4億人適應城市型的生活模式。在此背景下，縣城就是重要的支撐點。”清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚在接受中國城市報記者采訪時分析，目前多數縣城在基礎教育、公共衛生、市政設施、人居環境和產業配套等方面存在不少短板弱項，撐不起未來的發展需求，且各省區市縣域經濟發展極不平衡、差異性大，補齊縣城短板、激活內需潛力正當其時。

據中國城市報記者統計，在這份7000余字的《意見》中，“縣城”出現了72次，“建設”出現了67次，“設施”出現了55次，“發展”出現了51次，“服務”出現了39次。

“過去文件中提起縣城更多強調的只是‘縣’這個字，僅聚焦地域單元，停留在行政區劃層面。”中央財經大學政府管理學院城市管理系主任王偉在接受中國城市報記者采訪時表示，從城鎮化的視角去綜合地、系統地全面對待縣城實屬首次，這也意味著構建新型工農城鄉關系邁出了堅實一步。

本次《意見》還有一大亮點，就是將縣城分為5類，按類施策引導縣城發展方向。

具體來看，第一類是鄰近大城市的，要發展其衛星縣城功能，負責承接大城市產業的溢出效應；第二類是具有較好資源稟賦、產業基礎、交通條件的縣城，發展成為專業功能縣城；第三類是為服務“三農”、保障糧食安全，發展為農產品主產區縣城；第四類是為保護修復生態環境，發展成為重點生態功能區縣城，負責有序承接生態地區超載人口轉移；最后一類是人口流失縣，要促進人口和公共服務資源適度集中。

分類的同時，是不是也意味著縣城發展將迎來分水嶺？北京建筑大學城市經濟與管理學院副教授蔡宗翰對此持認同態度，他在接受中國城市報記者采訪時表示，經濟發展強勁的縣城或將獲得更多資源支持和發展空間，形成強者恒強的局面。

尹稚則提出了不同看法：“從人均GDP的角度看，肯定會產生差距。但未來縣城和縣城之間的生活水平、生活質量和它所依賴的公共服務和社會保障體系，以及居民的實際消費購買力會進一步均等化。”

放棄大城市系誤讀

城鎮化的路徑沒有變

前幾年，撤縣設區浪潮迭起，一浪更比一浪高。據民政部數據，2010年底，我國有1461個縣，853個市轄區；2020年底，縮減至1312個縣，市轄區數量增至973個。

這意味著，10年間全國共撤銷了149個縣，同期增加了120個市轄區。

熱浪退去的時間節點是去年3月，當時國家發展改革委副主任胡祖才在國新辦新聞發布會上表示，超大城市要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區。而后，從中央到地方對于撤縣改區漸次收緊。

本次《意見》以“嚴格控制”4個字表達了國家對于接下來撤縣設區的態度。

分析出現上述變化的原因，尹稚認為，前幾年出現的一些行政區劃調整主要是因為城市的發展動能到了這一步。當周邊縣城已經完成了產業結構全面轉化和高強度的人口聚集，但縣政府又缺乏完整的現代化城市管理職能和財政職能時，通過撤縣設區將其變成城市型政府就是順理成章的事兒。

“但一些地區沒有按照中央的設想，讓中心城市跟周邊地區合理分工協作、錯位發展，從而形成區域共同體，只是單純地把可以掌控的財源、稅源和土地資源、人口資源加以放大，以此提升各類排名。有些地區非但不強化周圍中小城市的發展，反而從周圍‘抽血’，這引起了中央的警惕。”尹稚表示，“嚴格控制”不僅意味著數量上的控制，更著重于質量上的控制。據他分析，國家未來會更多地從縣城的生產結構、勞動力結構以及和主城區之間的經濟緊密度等維度進行考量。

值得注意的是，《意見》出臺后，關于城鎮化路徑已經改變，未來要嚴控大城市的聲音甚囂塵上。

“這完全是誤讀。”尹稚表示，從黨的十八大以來到面向未來一段時間內，我國的城鎮化路線不會動搖——發展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

“以縣城為載體的城鎮化，并非否定過去都市圈、城市群的城鎮化戰略，而是通過補齊縣城短板，為吸引和承載更多農業轉移人口以及返鄉創業人士創造條件，讓他們在縣城就能過上高品質生活。”尹稚說。

在王偉看來，城鎮化的主戰場依舊在城市群和都市圈，在此前提下，再去判斷中心城市、次中心城市、縣城、小城鎮之間的關系。

全面取消縣城落戶限制

重點吸引中低知識能力勞動人群

去年秋天，中國城市報記者在浙江省衢州市龍游縣采訪時，親歷了一場創客沙龍。前來參加沙龍的創客們都是龍游縣的返鄉創業青年。回憶起在外漂泊的那些年，龍游縣返鄉創業青年張韞認為是“不得已”。一次過年回家，看到家鄉硬環境和軟環境的變化后，她毅然決定返鄉創業。

如今，張韞已成為特色農產品經營店的老板。在她眼里，返鄉創業與在外打拼最大不同就是目前周圍都是“自己人”，“我和創業者們‘抱團取暖’，不僅有精神交流，有時還會有業務合作。”

值得期待的是，像張韞這樣的故事，未來還將不斷上演。《意見》提出，全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁。

不過，有觀點認為，我國大中城市已逐步放開落戶限制，相比之下，縣城吸引力不足，取消落戶限制的意義不大。

對此，尹稚的看法是，縣城放開落戶限制后，會吸引更多中低知識能力勞動人群。對他們來說，縣城就像是“人生驛站”，成為他們人生的轉折點和落腳點。

記者注意到，《意見》對于縣城導入和培育特色產業給出了“保姆級”的指導建議，確保人來了縣城后有事兒干、有錢賺。

“大城市競爭已經越來越激烈，許多新的公共空間、產業空間和創業空間或將下沉到縣城，下沉后亟需創新型人才和管理型人才。那么，在大城市經過職場訓練、具備一定知識儲備的人能在縣城尋得更多發展契機。”王偉說。

創新長債機制緩解地方財政壓力

政府要成為經營者和運營者

中國城市報記者發現，《意見》對于發力基建和補齊公共服務短板著墨頗多。大規模的建設勢必需要大規模的資金投入。在上一輪城鎮化運動中，不少地區依賴土地財政和房地產開發，但因為城市吸引力不足，導致最終無人為房地產買單，由此造成了嚴重的地方債務問題。

本輪縣域城鎮化如何規避上述風險？尹稚分析，一些城市之所以會出現債務風險，與我國支撐城市發展的債務模式有關，簡單來說就是“短債長用”。

“城市不像企業，借完錢后一年建成廠房，兩年形成生產能力，三年就可盈利償還貸款。政府借的錢都是先投基礎設施，后投公共服務，這些投入并非短期就能見效。”尹稚提到，西方一些國家的還債周期可以到25年—35年，有些國家甚至有永續性債務，“我們國家意識到了，這兩年已經開始探討城市的可持續財政問題。”

值得一提的是，本次《意見》針對建設資金來源，設計了長債機制，比如“鼓勵銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放”和“穩妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金試點”。

錢到位后還需明確一點，花錢建設歸根結底是為了給吸引產業投資和人群落戶打下基礎，縣域經濟的發展并非一朝一夕可以實現。

對于縣城的未來，蔡宗翰提醒，縣城要明確自身的定位和優勢，找好自身在產業鏈上的位置精準發力。政府需要轉換發展思路，站在經營者和運營者的角度把各種要素科學統籌起來。

談及縣城的房價走向，蔡宗翰認為，一個城市的經濟發展程度對其房價起著決定作用，具有正相關性。未來孵化培育出更多優良產業，對人口吸引力更強的縣城房價會產生積極變動。

《 中國城市報 》（ 2022年05月16日 第 03 版）