近年來，作為第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點縣的貴州省遵義市湄潭縣，大力實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，按“以縣城建設(shè)為中心、集鎮(zhèn)建設(shè)為支撐、村莊建設(shè)為補充”的山地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，全面推動城鄉(xiāng)融合。圖為5月7日拍攝的遵義市湄潭縣縣城一角。新華社記者 楊 楹攝
之前有一篇文章火爆網(wǎng)絡(luò)，叫做《縣城為什么留不住人？》，文章直指縣城已成為很多人心中“留不下的城市，回不去的故鄉(xiāng)”。究其原因，是這些人認(rèn)為“縣城沒有未來”。
縣城真的沒有未來嗎？答案顯然是否定的。近日，隨著《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下稱《意見》）的出臺，縣城迎來高光時刻，未來可期。
《意見》是我國針對縣城城鎮(zhèn)化首個中央層級的政策文件，詳細地回答了為什么要發(fā)展縣城？要發(fā)展什么樣的縣城？怎樣去發(fā)展縣城？
文件出臺后，“國家是不是要放棄大城市？”“縣城房價要漲了嗎？”“留在大城市還是回小縣城？”……人們發(fā)出一系列追問。
本期，中國城市報記者采訪了部分城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的專家，回答民眾關(guān)切的問題，分析這份重磅文件會如何影響縣城未來。
從城鎮(zhèn)化視角提出系統(tǒng)建設(shè)方案
分類施策引導(dǎo)差異化發(fā)展
我國的縣起源于春秋，推廣于戰(zhàn)國，定制于秦朝?！翱たh治，天下無不治。”這是2000多年前司馬遷在《史記》中對于縣制的定調(diào)。歷史車輪滾滾，歷朝歷代的各行政層次都曾發(fā)生過嬗變，唯獨縣制無一朝廢設(shè)。
立足當(dāng)下，縣城已算得上是我國城鎮(zhèn)體系中的“兵頭將尾”，縣及縣級市城區(qū)居住著約2.5億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。
2020年11月，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在江蘇省南京市主持召開全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話時強調(diào)，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。這點明新型城鎮(zhèn)化未來的突破重點在縣城。
為什么讓縣城走向舞臺中央？要回答這個問題，首先來看兩組數(shù)據(jù)：一方面，我國的城鎮(zhèn)化率已接近65%；另一方面，截至2019年，縣城人口占縣域人口的比重僅為23%。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱表示，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，大城市和縣城成為人口流動的主要吸納地。
“按照城鎮(zhèn)化率超過70%的發(fā)展目標(biāo)，未來還將有3億—4億人適應(yīng)城市型的生活模式。在此背景下，縣城就是重要的支撐點。”清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚在接受中國城市報記者采訪時分析，目前多數(shù)縣城在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項，撐不起未來的發(fā)展需求，且各省區(qū)市縣域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡、差異性大，補齊縣城短板、激活內(nèi)需潛力正當(dāng)其時。
據(jù)中國城市報記者統(tǒng)計，在這份7000余字的《意見》中，“縣城”出現(xiàn)了72次，“建設(shè)”出現(xiàn)了67次，“設(shè)施”出現(xiàn)了55次，“發(fā)展”出現(xiàn)了51次，“服務(wù)”出現(xiàn)了39次。
“過去文件中提起縣城更多強調(diào)的只是‘縣’這個字，僅聚焦地域單元，停留在行政區(qū)劃層面?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任王偉在接受中國城市報記者采訪時表示，從城鎮(zhèn)化的視角去綜合地、系統(tǒng)地全面對待縣城實屬首次，這也意味著構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系邁出了堅實一步。
本次《意見》還有一大亮點，就是將縣城分為5類，按類施策引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。
具體來看，第一類是鄰近大城市的，要發(fā)展其衛(wèi)星縣城功能，負(fù)責(zé)承接大城市產(chǎn)業(yè)的溢出效應(yīng)；第二類是具有較好資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件的縣城，發(fā)展成為專業(yè)功能縣城；第三類是為服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全，發(fā)展為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城；第四類是為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展成為重點生態(tài)功能區(qū)縣城，負(fù)責(zé)有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移；最后一類是人口流失縣，要促進人口和公共服務(wù)資源適度集中。
分類的同時，是不是也意味著縣城發(fā)展將迎來分水嶺？北京建筑大學(xué)城市經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授蔡宗翰對此持認(rèn)同態(tài)度，他在接受中國城市報記者采訪時表示，經(jīng)濟發(fā)展強勁的縣城或?qū)@得更多資源支持和發(fā)展空間，形成強者恒強的局面。
尹稚則提出了不同看法：“從人均GDP的角度看，肯定會產(chǎn)生差距。但未來縣城和縣城之間的生活水平、生活質(zhì)量和它所依賴的公共服務(wù)和社會保障體系，以及居民的實際消費購買力會進一步均等化?！?/p>
放棄大城市系誤讀
城鎮(zhèn)化的路徑?jīng)]有變
前幾年，撤縣設(shè)區(qū)浪潮迭起，一浪更比一浪高。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2010年底，我國有1461個縣，853個市轄區(qū)；2020年底，縮減至1312個縣，市轄區(qū)數(shù)量增至973個。
這意味著，10年間全國共撤銷了149個縣，同期增加了120個市轄區(qū)。
熱浪退去的時間節(jié)點是去年3月，當(dāng)時國家發(fā)展改革委副主任胡祖才在國新辦新聞發(fā)布會上表示，超大城市要劃定并堅守城市開發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)。而后，從中央到地方對于撤縣改區(qū)漸次收緊。
本次《意見》以“嚴(yán)格控制”4個字表達了國家對于接下來撤縣設(shè)區(qū)的態(tài)度。
分析出現(xiàn)上述變化的原因，尹稚認(rèn)為，前幾年出現(xiàn)的一些行政區(qū)劃調(diào)整主要是因為城市的發(fā)展動能到了這一步。當(dāng)周邊縣城已經(jīng)完成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)化和高強度的人口聚集，但縣政府又缺乏完整的現(xiàn)代化城市管理職能和財政職能時，通過撤縣設(shè)區(qū)將其變成城市型政府就是順理成章的事兒。
“但一些地區(qū)沒有按照中央的設(shè)想，讓中心城市跟周邊地區(qū)合理分工協(xié)作、錯位發(fā)展，從而形成區(qū)域共同體，只是單純地把可以掌控的財源、稅源和土地資源、人口資源加以放大，以此提升各類排名。有些地區(qū)非但不強化周圍中小城市的發(fā)展，反而從周圍‘抽血’，這引起了中央的警惕?！币杀硎荆皣?yán)格控制”不僅意味著數(shù)量上的控制，更著重于質(zhì)量上的控制。據(jù)他分析，國家未來會更多地從縣城的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞動力結(jié)構(gòu)以及和主城區(qū)之間的經(jīng)濟緊密度等維度進行考量。
值得注意的是，《意見》出臺后，關(guān)于城鎮(zhèn)化路徑已經(jīng)改變，未來要嚴(yán)控大城市的聲音甚囂塵上。
“這完全是誤讀。”尹稚表示，從黨的十八大以來到面向未來一段時間內(nèi)，我國的城鎮(zhèn)化路線不會動搖——發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。
“以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，并非否定過去都市圈、城市群的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，而是通過補齊縣城短板，為吸引和承載更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士創(chuàng)造條件，讓他們在縣城就能過上高品質(zhì)生活?！币烧f。
在王偉看來，城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場依舊在城市群和都市圈，在此前提下，再去判斷中心城市、次中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。
全面取消縣城落戶限制
重點吸引中低知識能力勞動人群
去年秋天，中國城市報記者在浙江省衢州市龍游縣采訪時，親歷了一場創(chuàng)客沙龍。前來參加沙龍的創(chuàng)客們都是龍游縣的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年?；貞浧鹪谕馄吹哪切┠?，龍游縣返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年張韞認(rèn)為是“不得已”。一次過年回家，看到家鄉(xiāng)硬環(huán)境和軟環(huán)境的變化后，她毅然決定返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
如今，張韞已成為特色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營店的老板。在她眼里，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與在外打拼最大不同就是目前周圍都是“自己人”，“我和創(chuàng)業(yè)者們‘抱團取暖’，不僅有精神交流，有時還會有業(yè)務(wù)合作。”
值得期待的是，像張韞這樣的故事，未來還將不斷上演?！兑庖姟诽岢?，全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。
不過，有觀點認(rèn)為，我國大中城市已逐步放開落戶限制，相比之下，縣城吸引力不足，取消落戶限制的意義不大。
對此，尹稚的看法是，縣城放開落戶限制后，會吸引更多中低知識能力勞動人群。對他們來說，縣城就像是“人生驛站”，成為他們?nèi)松霓D(zhuǎn)折點和落腳點。
記者注意到，《意見》對于縣城導(dǎo)入和培育特色產(chǎn)業(yè)給出了“保姆級”的指導(dǎo)建議，確保人來了縣城后有事兒干、有錢賺。
“大城市競爭已經(jīng)越來越激烈，許多新的公共空間、產(chǎn)業(yè)空間和創(chuàng)業(yè)空間或?qū)⑾鲁恋娇h城，下沉后亟需創(chuàng)新型人才和管理型人才。那么，在大城市經(jīng)過職場訓(xùn)練、具備一定知識儲備的人能在縣城尋得更多發(fā)展契機?！蓖鮽フf。
創(chuàng)新長債機制緩解地方財政壓力
政府要成為經(jīng)營者和運營者
中國城市報記者發(fā)現(xiàn)，《意見》對于發(fā)力基建和補齊公共服務(wù)短板著墨頗多。大規(guī)模的建設(shè)勢必需要大規(guī)模的資金投入。在上一輪城鎮(zhèn)化運動中，不少地區(qū)依賴土地財政和房地產(chǎn)開發(fā)，但因為城市吸引力不足，導(dǎo)致最終無人為房地產(chǎn)買單，由此造成了嚴(yán)重的地方債務(wù)問題。
本輪縣域城鎮(zhèn)化如何規(guī)避上述風(fēng)險？尹稚分析，一些城市之所以會出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險，與我國支撐城市發(fā)展的債務(wù)模式有關(guān)，簡單來說就是“短債長用”。
“城市不像企業(yè)，借完錢后一年建成廠房，兩年形成生產(chǎn)能力，三年就可盈利償還貸款。政府借的錢都是先投基礎(chǔ)設(shè)施，后投公共服務(wù)，這些投入并非短期就能見效?！币商岬?，西方一些國家的還債周期可以到25年—35年，有些國家甚至有永續(xù)性債務(wù)，“我們國家意識到了，這兩年已經(jīng)開始探討城市的可持續(xù)財政問題?！?/p>
值得一提的是，本次《意見》針對建設(shè)資金來源，設(shè)計了長債機制，比如“鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機構(gòu)增加中長期貸款投放”和“穩(wěn)妥推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金試點”。
錢到位后還需明確一點，花錢建設(shè)歸根結(jié)底是為了給吸引產(chǎn)業(yè)投資和人群落戶打下基礎(chǔ)，縣域經(jīng)濟的發(fā)展并非一朝一夕可以實現(xiàn)。
對于縣城的未來，蔡宗翰提醒，縣城要明確自身的定位和優(yōu)勢，找好自身在產(chǎn)業(yè)鏈上的位置精準(zhǔn)發(fā)力。政府需要轉(zhuǎn)換發(fā)展思路，站在經(jīng)營者和運營者的角度把各種要素科學(xué)統(tǒng)籌起來。
談及縣城的房價走向，蔡宗翰認(rèn)為，一個城市的經(jīng)濟發(fā)展程度對其房價起著決定作用，具有正相關(guān)性。未來孵化培育出更多優(yōu)良產(chǎn)業(yè)，對人口吸引力更強的縣城房價會產(chǎn)生積極變動。
《 中國城市報 》（ 2022年05月16日 第 03 版）
