大運河杭鋼工業舊址公園是杭州大運河國家文化公園重點建設項目，總用地面積約55公頃。項目立足于大運河文化的保護、傳承與利用，營造時尚、潮流、跨界、混搭的有機更新都市新場景，構建集文、產、商于一體的產業創新區，創新數字產業新生態，打造國潮文化新地標。圖為改造建設中的大運河杭鋼工業舊址公園綜保項目。中新社發 柱子攝

城市更新立法又多一城！

近日，《北京市城市更新條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）發布并面向社會公開征求意見。北京成為繼深圳、廣州、上海之后，第四座針對城市更新立法的一線城市。

北京城市更新立法有何亮點？地方為何紛紛推進城市更新立法？各地在城市更新立法過程中有何共同之處？又將如何因地制宜？近日，中國城市報記者進行了相關梳理和采訪。

北京推進城市更新立法

中國城市報記者注意到，《條例》共總結了5大更新類型、12項更新內容，重點突出民生保障，體現首都特色。

具體來看，主要包括以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區等房屋安全，提升居住品質為主的居住類城市更新；以推動老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇、傳統商業設施等存量空間資源提質增效為主的產業類城市更新；以更新改造老舊市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施，保障安全、補足短板為主的設施類城市更新；以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統等環境品質為主的公共空間類城市更新；以及以統籌存量資源配置，優化功能布局，實現片區可持續發展的區域綜合性城市更新。

“《條例》對舊改焦點、難點、痛點問題進行了積極回應，例如允許騰退空間發展租賃住房和便民服務。”廣東省體制改革研究會執行會長彭澎在接受中國城市報記者采訪時如是評價。

例如，在簡易樓和危舊樓房改建方面，《條例》提到，可利用地上、地下空間，補充部分城市功能，適度改善居民居住條件，可適當增加建筑面積作為共有產權住房或保障性租賃住房。

在老舊小區綜合整治改造方面，《條例》則提到，經業主共同決定，業主共有的設施與公共空間，可通過改擴建用于補充小區便民服務設施、增加停車位。

關于北京城市更新立法的亮點，諸葛找房數據研究中心首席分析師王小嬙告訴中國城市報記者，一方面，《條例》突出民生保障，體現首都特色，明確了5大類、12項更新內容，包括居住類、產業類、設施類、公共空間類和區域綜合性城市更新；另一方面，《條例》搭建協商平臺，明確物業權利人，提出了物業權利人的概念，表示應充分發揮物業權利人在城市更新中的主體地位和主責作用。

立法破解城市更新難點

事實上，北京并非首個對城市更新進行立法的城市。在此之前，包括深圳、上海、廣州在內的一線城市已先行一步，開啟城市更新地方立法實踐。

2021年3月，《深圳經濟特區城市更新條例》開始施行；2021年7月，《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見；2021年9月，《上海市城市更新條例》開始施行。

此外，立法護航城市更新的也并非僅有一線城市。2021年6月，《重慶市城市更新管理辦法》發布；時隔不久，《天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實施方案》印發；今年4月，《鄭州市城市更新管理辦法》出臺。

為什么各地紛紛對城市更新立法？王小嬙認為，城市更新是一項復雜的系統工程，立法可以為城市更新提供法治保障，為解決城市更新中的難點、堵點設定法規依據，進而提高城市更新推進效率。

“城市在推進城市更新過程中，尤其是一線城市，搬遷一直都是一塊難啃的硬骨頭。通過立法的方式，可以有效破解城市更新搬遷難問題，有助于保障多方主體權益。”王小嬙舉例說。

同時，城市更新立法也是在全面總結城市更新實踐經驗做法。以北京為例，《條例》起草說明提到，北京持續推進舊城改造活動，逐步形成了多種類型的更新，并不斷推進實施。目前，北京已出臺了40多項配套政策，為城市更新工作的順利推進提供了政策支撐。這些實踐經驗和制度政策有必要通過法規的形式進一步明確和固化，為城市更新工作提供法治保障。

此外，中國城市報記者注意到，2021年11月，由住房和城鄉建設部發布的《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》也提到，鼓勵出臺地方性法規、規章等，為城市更新提供法治保障。

“不大拆大建”已成共識

從立法內容看，“不大拆大建”已經成為各地推進城市更新過程中的共識。

如北京，《條例》強調“減量發展”，不搞“大拆大建”。同時，結合首都城市特點，堅持“留改拆”并舉，采用小規模、漸進式、可持續的更新模式，統籌推進首都功能核心區城市更新，促進老城整體保護。

又如，《上海市城市更新條例》強調，堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規劃引領、統籌推進，政府推動、市場運作，數字賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享的原則。

再看廣州，《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》要求加大對城市更新微改造的支持力度，針對微改造項目挖潛空間難、審批許可難、資金籌集難等瓶頸問題，提出一系列解決措施。

2021年8月，住房和城鄉建設部在《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中提到，有些地方出現繼續沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價，增加生活成本，產生了新的城市問題。

為此，住房和城鄉建設部要求，嚴格控制大規模拆除。除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規模、漸進式有機更新和微改造。

地方立法如何因地制宜

讓城市更新有法可依、有矩可循，是破解城市發展痛點、難點、堵點的前提和基礎之一。未來，無疑將有越來越多的城市通過立法護航城市更新。

相關數據顯示，截至2021年年底，全國已有411個城市實施2.3萬個城市更新項目，各地出臺的有關地方條例、管理辦法和指導意見超過200個。在實踐中，各地不斷創新實施模式，出臺地方條例、管理辦法和指導意見等超過200個，不斷完善支持存量更新的政策舉措，逐步探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式。

在此過程中，地方如何做到因地制宜？王小嬙建議，城市更新立法做到因地制宜還需要地方政府結合自身城市發展、未來城市規劃以及當地居民的情懷綜合調研，參考國際經驗。

彭澎表達了同樣的觀點：“地方在完善城市更新的政策時，應該根據自身情況制定相關細則，解決實際問題。各個城市在解決城市更新過程中遇到的實際問題時，可以做一些適應當地需求的探索。”

清華大學公共管理學院副教授、城市更新與治理研究中心主任孟延春在接受中國城市報記者采訪時也提醒，地方在針對城市更新進行立法時，需結合自身實際，如城市化發展階段、產業結構、土地使用現狀、產業發展趨勢等特性進行立法，設計出更具操作性和針對性的更新模式，不能盲目照搬其他城市經驗。

中國城市報記者注意到，就實際情況而言，目前各地城市更新立法在內容上也各有側重點。比如，北京城市更新進入減量雙控、以存量更新為主的新階段，上海強調城市更新應當堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主的原則，廣州則重點關注解決“拆遷難”等問題。

《 中國城市報 》（ 2022年06月27日 第 03 版）