近年來，重慶市梁平區積極推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，因地制宜補齊縣城短板弱項，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，滿足農民到縣城就業安家需求，改善縣城居民生活品質，為推進新型城鎮化、城鄉融合發展和打造宜居宜業宜游的重慶郊區新城提供了有力支撐。圖為航拍重慶市梁平區雙桂湖國家濕地公園和梁平區雙桂新城。
中新社發劉輝攝
新型城鎮化建設迎來了最新施工圖！
近日，國家發展改革委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《方案》），明確了“十四五”時期我國新型城鎮化的目標任務，并從加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化空間布局和形態、推動新型城市建設、提升城市治理水平、推進城鄉融合發展等方面提出多項舉措。
在多項舉措中，因地制宜、分類施策成為關鍵詞。《方案》要求，根據各地資源稟賦、要素條件和經濟社會發展基礎，考慮城鎮化發展階段的差異性，找準城市群和大中小城市各自發展定位，實施有針對性的任務舉措，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。
農業轉移人口市民化將加快
推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務。《方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。
實現上述目標，深化戶籍制度改革至關重要。《方案》提到，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁。
“我國城區常住人口300萬以下的城市主要是三線和部分二線城市，如珠三角地區的珠海市、惠州市、中山市等。在這些城市人們的生活水平與一二線城市差距已逐步縮小，尤其是臨近一線城市和強二線城市的這些城市。”廣東省體制改革研究會執行會長彭澎認為，從全面放開中小城市落戶限制，到全面放開300萬人口以下城市落戶限制，體現了全面放開落戶限制的城市規模越來越大、城市數量越來越多。
《方案》還提到，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。
對此，彭澎認為，城區常住人口300萬至500萬的城市，在我國算是大城市了，“全面放寬條件”說明能放盡放，即使有限制也是“宜松不宜嚴”。
對于超大特大城市戶籍制度改革，《方案》同樣著墨不少。《方案》明確，完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制。
彭澎告訴中國城市報記者，全世界大多數國家的現實是，最終在一國之內所有城市對人口自由流動的限制都會取消，中國也將走向這個目標。當前，落戶限制較多的是超大特大城市，即4個一線城市和一些強二線城市。事實上，這些城市近幾年也在放開放寬落戶限制。
關于鼓勵超大特大城市取消年度落戶限制，彭澎認為面臨的主要難點在住房和入學方面。如果全面放開，則可能要建設大量的保障性住房和更多的優質學位。其他如醫療、就業、低保、老年人福利等市民化待遇影響相對有限。
據第七次全國人口普查數據，城區常住人口1000萬以上的超大城市共有7座，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；城區常住人口500萬以上1000萬以下的特大城市有14座，分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。
城鎮化空間布局和形態需優化
當經濟發展的空間結構發生深刻變化，就必須構建相適應的城鎮化空間格局。《方案》提出，提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。
城市群是新型城鎮化的主體形態。《方案》要求，深入實施京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略，加快打造世界一流城市群。積極推進成渝地區雙城經濟圈建設，顯著提升經濟實力和國際影響力。實施長江中游、北部灣等城市群發展“十四五”實施方案，推動山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原等城市群發展。引導哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群穩步發展。
華南城市研究會會長、暨南大學公共管理學院教授胡剛告訴中國城市報記者，《方案》進一步明確了城市群的發展層次，針對不同城市群的實際情況，分類提出戰略任務和發展重點，有利于加快形成“兩橫三縱”城鎮化空間格局，打造高質量發展的動力源和增長極。
國家發展改革委規劃司負責人介紹，增強城市群和中心城市等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，符合我國資源環境條件和人口經濟變動趨勢。同時，應加大政策舉措力度，促進人口經濟在城市間合理分布，促進大中小城市和小城鎮協調發展。記者注意到，《方案》也對超大特大城市、大中小城市未來發展的方式、重點與路徑等分別作出部署。
——對于超大特大城市，推動其轉變發展方式。統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，轉變超大特大城市開發建設方式，積極破解“大城市病”，推動超大特大城市瘦身健體。
——對于大中城市，提升其功能品質。充分發揮資源和產業優勢，承接符合自身功能定位、發展方向的超大特大城市產業轉移和功能疏解，推動制造業差異化定位、規模化集群化發展，因地制宜建設先進制造業基地、商貿物流中心和區域專業服務中心，夯實實體經濟發展基礎。
——對于小城市，增強其發展活力。依托資源稟賦和區位條件，推動要素條件良好、產業基礎扎實、發展潛力較大的小城市加快發展，培育發展特色優勢產業，持續優化公共服務供給，增強要素集聚能力、產業承接能力和人口吸引力。
新型城市建設再提速
城市是承載人口的重要空間、創新活動的主要策源地、經濟發展的主要引擎。《方案》提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，順應城市發展新趨勢，加快轉變城市發展方式，建設宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文城市。
“十四五”時期將如何推進新型城市建設？《方案》從增加普惠便捷公共服務供給、健全市政公用設施、完善城市住房體系等13個方面指明路徑，其中多次提到要因地制宜。
在有序推進城市更新改造方面，基本完成大城市老舊廠區改造，推動一批大型老舊街區發展成為新型文旅商業消費集聚區，因地制宜將一批城中村改造為城市社區或其他空間。
在加大內澇治理力度方面，堅持防御外洪與治理內澇并重、工程措施與生態措施并舉，因地制宜基本形成源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急的排水防澇工程體系。
在推進管網更新改造和地下管廊建設方面，指導各地在城市老舊管網更新改造等工作中因地制宜協同推進管廊建設，在城市新區根據功能需求積極發展干、支線管廊，合理布局管廊系統，統籌各類管線敷設。
在推進智慧化改造方面，強調推行城市數據一網通用，建設國土空間基礎信息平臺，因地制宜部署“城市數據大腦”建設，促進行業部門間數據共享、構建數據資源體系，增強城市運行管理、決策輔助和應急處置能力。
中國城市規劃設計研究院院長王凱分析，我國城鎮化率已超過64.7%，進入城鎮化發展中后期，城市發展必須由“外延式擴張”為主向“內涵式發展”為主轉變，既要解決好快速城鎮化過程中積累的一些突出短板風險，也要有效滿足不同群體的多樣化品質化需求。
《 中國城市報 》（ 2022年07月18日 第02 版）
