廣州都市圈國土空間發展格局圖。圖片來源：《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》

深圳都市圈國土空間發展格局圖。圖片來源：《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》

珠三角地區都市圈規劃建設有了最新進展！

近日，廣東省自然資源廳印發《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》（以下簡稱《指引》），明確了廣州都市圈、深圳都市圈、珠西都市圈、汕潮揭都市圈和湛茂都市圈在國土空間規劃中需要重點協調的地域空間范圍。

不同于以往的重點協調空間，是不是意味著五大都市圈將被重新界定？五大都市圈范圍界定呈現出怎樣的規律？未來都市圈范圍還將如何調整？中國城市報記者進行了相關梳理和采訪。

五大都市圈重新界定？

《指引》是根據人口、用地、設施關聯、生態連通、空間治理等因素綜合識別各都市圈在國土空間規劃中需要重點協調的地域空間范圍。

其中，廣州都市圈聚焦廣州市、佛山市全域，以及肇慶市的端州區、鼎湖區、高要區、四會市，清遠市的清城區、清新區、佛岡縣；深圳都市圈聚焦深圳市（含深汕合作區）、東莞市全域，以及惠州市的惠城區、惠陽區、惠東縣、博羅縣；珠西都市圈聚焦珠海、中山、江門三市全域；汕潮揭都市圈聚焦汕頭、潮州、揭陽三市全域；湛茂都市圈聚焦湛江、茂名兩市全域。

相比廣東省“十四五”規劃，《指引》在五大都市圈空間范圍表述上有所不同：廣州都市圈少了韶關、云浮兩市都市區，深圳都市圈少了惠州市龍門縣、河源市區、汕尾市區，珠西都市圈少了陽江市，汕潮揭都市圈少了梅州都市區。

不少觀點認為《指引》對五大都市圈空間范圍進行了重新界定。對此，廣東省自然資源廳有關負責人回應稱：“文件（即《指引》）中提到‘都市圈’，是為了指出都市圈內需要重點協調的空間范圍，并非對這五大‘都市圈’范圍的重新劃定。”

在中國(深圳)綜合開發研究院副院長曲建看來，都市圈范圍重新劃分與否之所以備受社會關注，與其背后城市利益博弈密切相關。城市公共服務能力、基礎配套能力的強弱與該城市是否被劃進都市圈范圍密切相關。一座城市如果未被劃進都市圈，很大程度上意味著該城市在公共服務配套能力、基礎配套能力等方面將比圈內城市低一個層級。

曲建告訴中國城市報記者，都市圈核心區輻射區半徑的劃定，與其基礎設施和公共服務配套能力密切相關。如果按照此前全市域的城市全部劃入都市圈，都市圈建設可能無法區分輕重緩急，因此需要《指引》為都市圈重大項目布局和空間資源配置提供引導。

廣東省體制改革研究會執行會長彭澎表達了相同的觀點：“發展規劃可以更具原則性，而國土空間規劃要落地，要考慮預算支撐，因此往往更加具體明確。”

都市圈輪廓日漸清晰

事實上，短短兩年多的時間里，關于珠三角地區都市圈范圍劃定的消息不絕于耳。

時間回到2020年6月，由廣東省發展改革委等六部門聯合印發的《廣東省開發區總體發展規劃（2020—2035年）》顯示，廣州都市圈包括廣州、佛山、肇慶、清遠、云浮和韶關，深圳都市圈包括深圳、東莞、惠州、河源和汕尾。此規劃未明確珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈和湛茂都市圈范圍。

時隔不到一年，廣州都市圈、深圳都市圈均迎來不同程度的“瘦身”。2021年4月，《廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》印發，提出構建現代化都市圈體系，培育壯大廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈。

具體而言，廣州都市圈包括廣州、佛山全域和肇慶、清遠、云浮、韶關等四市的都市區部分，深圳都市圈包括深圳、東莞、惠州全域和河源、汕尾等兩市的都市區部分，珠江口西岸都市圈包括珠海、中山、江門、陽江四市，汕潮揭都市圈包括汕頭、潮州、揭陽三市和梅州都市區，湛茂都市圈包括湛江、茂名兩市。

“瘦身”的同時，珠三角地區都市圈“畫像”也日趨精準清晰。2021年12月，《廣東省新型城鎮化規劃(2021—2035年)》印發，提出優化提升廣州都市圈，做優做強深圳都市圈，培育珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈。

其中，廣州都市圈范圍包括廣州、佛山全域肇慶端州區、鼎湖區(含新區)、高要區、高新區、四會市，清遠清城區、清新區、佛岡縣，有關任務舉措涵蓋清遠英德市和云浮、韶關都市區部分；深圳都市圈范圍包括深圳、東莞、惠州全域和深汕特別合作區，有關任務舉措涵蓋河源都市區和汕尾都市區、海豐縣、陸豐市；珠江口西岸都市圈范圍包括珠海、中山、江門、陽江四市；汕潮揭都市圈范圍包括汕頭、潮州、揭陽三市全域，梅州都市區為聯動發展區；湛茂都市圈范圍包括湛江、茂名兩市。

華南城市研究會會長、暨南大學公共管理學院教授胡剛告訴中國城市報記者，珠三角地區都市圈范圍劃定趨向精準，建設思路也在不斷細化。一方面，廣東五大都市圈起初普遍以地級市作為基本劃分單元，現在則具體到以縣（區）為基本劃分單元。以廣州都市圈為例，胡剛介紹，廣州都市圈起初包括清遠市全域，之后清遠市南部青城區、清新區、佛岡縣劃入廣州都市圈，而距離廣州相對較遠且受廣州輻射帶動影響相對較小的英德市、連州市、陽山縣、連南瑤族自治縣、連山壯族瑤族自治縣則未被劃進廣州都市圈。

“另一方面，廣東界定都市圈不再‘雨露均沾’，更趨向精準發力。”胡剛認為，起初全省21個地級市都有屬于自己的都市圈，但由《指引》不難發現，廣東還存在不在圈內的城市，如韶關、云浮、梅州、陽江、河源等不在五大都市圈重點協調的空間范圍內。

都市圈空間范圍如何變

《指引》同樣對廣東五大都市圈空間格局進行了明確。例如，廣州都市圈強化都市圈“強核心簇群式”空間布局模式，深圳都市圈構筑“多中心分布式”的空間拓展模式，珠西都市圈構建“多中心環布式”都市圈結構等。

曲建介紹，受歷史發展脈絡、產業布局功能以及交通設施多種因素的影響，不同城市呈現出不同空間格局，都市圈也是如此，并且都市圈空間格局受交通基礎設施因素影響更為明顯。

回顧廣東省內城市發展史不難印證上述觀點。曲建介紹，廣東人很早就提出“想富先修路”，像深圳、東莞這些城市發展之初也是沿著交通基礎設施布局了大量產業，其城市布局也是基于大型基礎

設施，特別是交通基礎設施。

未來珠三角地區五大都市圈范圍是否還會繼續調整？在胡剛看來，五大都市圈規劃范圍還會進一步調整，其中廣州都市圈、深圳都市圈發展水平相對較高，可能會先于區域內其他都市圈獲得國家層面的批復。

《廣東省新型城鎮化規劃(2021—2035年)》提到，除廣州都市圈、深圳都市圈外省內其他都市圈尚處于培育期，圈內核心城市帶動力不足，難以發揮優化區域生產要素配置的作用。各都市圈一體化協同治理機制尚需完善。

此外，在胡剛看來，未來珠三角地區將出現被兩個都市圈或多個都市圈同時覆蓋的城市。“其他都市圈已有先例，南京都市圈成員有3個城市同時是合肥都市圈的成員。2013年底，滁州市加入合肥經濟圈；2016年，蕪湖市和馬鞍山市加入合肥都市圈。”胡剛舉例說。

中國城市報記者注意到，7月22日，廣州等七市跨市重點事項協調工作會議暨廣州都市圈城際鐵路項目專項指揮部第二次會議在廣州召開，廣東省發展改革委、中國鐵路廣州局集團及七市相關負責人出席會議。值得注意的是，七市中也有珠海、東莞，這些城市并非廣州都市圈成員。

對于未來廣東都市圈空間范圍的界定，彭澎建議，要考慮中心城市的輻射半徑以及核心區的打造；要注意都市功能的布局，比如廣州都市圈、深圳都市圈功能布局不同于其他三個都市圈；要把都市圈建設與粵港澳大灣區建設協調起來，形成粵港澳大灣區一體化都市圈或世界級城市群；要注意珠西、湛茂、汕潮揭都市圈的城市分工互補，尤其是產業結構的協同發展。

《 中國城市報 》（ 2022年08月15日  第02 版）