近日，東北兩市撤街設鎮的消息引起社會廣泛關注。

據黑龍江省伊春市友好區委宣傳部微信公眾號，1月9日，友好區委二屆四次全體會議暨區委經濟工作會議召開。會議強調，要鞏固深化行政區劃調整成果。深入推進強鎮擴權，有序實施雙子河、鐵林撤街設鎮工作。

2022年12月，伊春市烏翠區傳達了黑龍江省民政廳文件《關于同意伊春市烏翠區撤銷四個街道辦事處設立翠巒鎮、烏馬河鎮的批復》。不久后，齊齊哈爾市碾子山區透露，撤銷富強街道設立華安鎮等工作取得實質性進展。

隨著城市化進程的不斷加速，撤鎮設街道成為城市市轄區實現擴容提質的重要手段。在此背景下，伊春、齊齊哈爾為何反其道而行之？其做法是否與城市化相悖？撤街設鎮是個別現象還是新常態？中國城市報記者進行了相關采訪。

兩市撤街設鎮為哪般

為何“撤街設鎮”？華東師范大學中國政治發展戰略研究所教授林拓告訴中國城市報記者，隨著人口流失、產業萎縮，城市某些區域逐漸難以滿足街道設立標準，街道建制還在一定程度上增加了城市管理成本和財政壓力，為更好提升治理水平，需要進行撤街設鎮。

2021年1月，黑龍江省人民政府印發《黑龍江省設立街道標準》，要求面積和人口規模不盡合理的現有街道，應予以優化整合，并明確了設立街道的基本條件，從人口、經濟、基礎設施、公共服務等方面設置了具體指標。

隨著人口流失，東北地區部分城市市轄區規模結構面臨優化調整。以伊春市為例，《2021年伊春市統計年鑒》顯示，全市面積3.28萬平方公里，其面積大致相當于3個天津市。

而伊春市第七次全國人口普查數據結果顯示，截至2020年11月1日，全市人口為878881人，而天津市南開區人口為890422人。

值得注意的是，伊春人口近年呈持續遞減之勢。與2010年第六次全國人口普查的1148126人相比，第七次全國人口普查全市減少269245人，下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。

“伊春、齊齊哈爾等城市的部分區域行政建制難以滿足現實發展需求。”在林拓看來，在人口、產業持續流失的過程中，撤街設鎮更有利于滿足當地實際發展需要。相比作為政府派出機構的街道，鎮更具自主性和獨立性，可以更好地進行自身改革發展。

“作為林業城市，伊春市的行政區劃設置有很多不適應社會經濟發展的地方，2019年將原來的15個市轄區撤并整合為4區4縣，因為這些市轄區實際上依據林業管理局成立的區，人口都比較少，行政管理成本高而進行撤并的。此次伊春市撤街設鎮與其上一輪行政區劃調整相適應，是對之前行政區劃調整的補充和完善。”中國行政區劃與區域發展促進會專家委員會秘書長、中國科學院地理科學與資源研究所研究員王開泳在接受中國城市報記者采訪時表示。

據悉，2019年，國務院批復同意黑龍江省調整伊春市部分行政區劃，撤銷了15個市轄區，新設立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區、烏翠區、友好區、金林區8個縣區。

“2019年伊春市行政區劃調整后，由于有7個區被撤并，其下轄的部分街道距離區政府所在地距離較遠，不少企業、居民辦理公積金、社保等業務不便。此次撤街設鎮后，有利于進一步提升區域治理能力和水平，恢復為鎮的建制更能發揮基層政府的行政管理和經濟發展職能。”王開泳說。

撤街設鎮與城鎮化相悖？

當前，我國城鎮化率仍有較大提升空間。

從國際經驗看，城鎮化增長符合S型曲線，其發展一般會經歷初始、加速、減速和飽和四個階段。其中，城鎮化率達到20%之前屬于初始階段，加速階段和減速階段分別是城鎮化率從20%快速增加至50%、從50%減速增加至70%的情形，城鎮化率進入70%后緩慢發展的情形屬于飽和階段。歐美國家的城鎮化率基本穩定在80%左右。

據中國宏觀經濟研究院發布的研究報告，目前，我國城鎮化水平不僅低于發達國家，而且僅相當于美國1930年和日本1965年的水平，日本在1975年已基本結束城鎮化進程，現在的城鎮化率穩定在90%左右。相比而言，在未來較長一段時期，我國城鎮化率距離80%至少還有20個百分點的增長空間。

撤街設鎮是否會阻礙我國城鎮化進程？“撤街設鎮與城鎮化戰略并不相悖。”林拓認為，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。

“鎮如果能發揮區別于街道的自主性優勢，發展成為一個個獨具特色的小鎮，也是符合新型城鎮化要求的，可以體現城鎮化的多樣性和活力，因此不必過多糾結是街道還是鎮。”林拓說。

林拓介紹，一般而言，街道是上級政府派出機關，鄉鎮是農村基層政權組織，后者自主權和獨立性相對較強。街道和鄉鎮間的建制轉換是隨著轄區經濟社會發展狀況的變化而產生的正常變動。

在林拓看來，要科學認識鄉鎮街設置的內在規律，不宜一味地認為撤鎮設街、撤縣設區就是發展，撤街設鎮就不是發展，部分城市撤街設鎮的實踐表明我國行政區劃設置更具科學性、有效性、規范性，行政區劃調整方式也更加務實。

“撤街設鎮是根據社會經濟發展的實際需要適時開展的行政區劃調整，與城鄉發展的不同階段相適應。”王開泳認為，行政區劃設置作為上層建筑，是由經濟基礎決定的。隨著社會經濟和城鎮化的持續發展，必須同步推進行政區劃調整，這有助于該地區整合要素資源，優化行政管理幅度，拉動地方經濟發展。

撤街設鎮系個例

事實上，撤街設鎮的城市并非只有伊春、齊齊哈爾。

2001年，浙江省東陽市橫店鎮改設為街道，2003年恢復為橫店鎮；2001年，浙江省永康市芝英鎮撤鎮改為街道，2009年被改回芝英鎮；2007年，寧夏回族自治區吳忠市利通區撤銷古城、上橋、勝利路、金星街4個街道辦事處，同時設立4個建制鎮……

不僅在鄉鎮層面，就是在縣級乃至更高的層級，也有類似的現象出現。如2009年，湖北省隨州市（地級市）從其曾都區劃出部分區域重新設立隨縣，即經歷了從到市和市轄區，又到縣的反復過程。

針對上述現象，有學者提出行政區劃“逆向調整”概念。

浙江大學地球科學學院副教授范今朝曾撰文提出，當代中國在追求城市化的進程中，許多地方出現了撤鄉并鎮或將鄉鎮改為街道等行政區劃調整舉措，這些調整方案多數是為了適應當時的城市發展需要而實施的，但也有相當一部分僅僅是為了追求表面的城市化而進行的。

范今朝認為，隨著時間的推移，那些不適應城市化發展而進行的區劃調整的弊端日益凸顯：區劃調整不僅沒能達到城市化的發展目標，反而阻礙了該地原先的發展勢頭。因此，將那些與城市化進程不相符合的區劃體制進行回歸性調整，即所謂逆向調整。

撤街設鎮此類的行政區劃逆向調整是否將成為新常態？

王開泳認為，不論是當前，還是未來一個時期，主流的行政區劃調整還是以撤鎮設街、撤鄉設鎮或撤縣設區等形式為主，這是由城鎮化發展規律決定的，也屬于正向的行政區劃調整，不會出現大規模撤街設鎮、撤區設縣。撤街設鎮一般都具有特殊歷史原因和地方色彩，是個別地區根據當前社會經濟發展的需要所作的適度調整。

“可以說，撤街設鎮是因地制宜、特事特辦、尊重城鄉發展現實需要的合理做法。”王開泳認為，行政區劃設置已經成為國家治理體系的重要組成部分，需根據經濟基礎和發展需要做出科學合理的響應，不斷提升行政區劃設置在構建區域發展新格局和行政治理效能中的作用。

華南城市研究會會長、暨南大學公共管理學院教授胡剛在接受中國城市報記者采訪時表達了相似的觀點：“撤街設鎮、撤區設縣等行政區劃調整系個別現象。行政區劃‘逆向調整’的城市多位于東北地區、中西部地區，這些城市經濟發展相對滯后，且人口外流現象較為嚴重，財政壓力普遍較大。還有部分城市是因為前期行政區劃調整幅度過大。”

撤街設鎮需慎之又慎

在林拓看來，撤街設鎮是行政區劃優化進程中的一個階段性現象，這也體現了我國政區設置正在不斷摸索前進，順應區域實際發展的規律。

——撤街設鎮需經科學嚴密論證。“撤街設鎮并非當前主流趨勢，選擇撤街設鎮應慎之又慎。”王開泳認為，制定撤街設鎮方案要從本地的經濟社會發展水平、人口變動趨勢、城鎮化空間布局以及自然地理條件、歷史沿革、群眾接受程度等實際情況出發，一事一議，審慎對待，開展科學嚴密的分析論證是實施此類行政區劃調整的必要前提。

林拓向記者表達了相似觀點：“行政區劃調整需要建立在充分的科學論證基礎上，堅持行政區劃保持總體穩定，做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改。”

——撤街設鎮需廣泛征求干群意見。林拓認為，撤街設鎮后，該區域在全市、全省中的定位可能也會變化，這要求區域規劃的同步跟進，管理體制和機構人員的合理安排，要重點回應廣大干部群眾的利益關切，保障相關改革措施的平穩扎實推進。

“行政區劃調整影響當地居民的戶籍、福利等民生因素和經濟發展活力、招商引資等經濟因素，開展行政區劃調整不僅要考慮方便行政管理和經濟發展，還要充分考慮不影響普通百姓的日常生活。因此撤街設鎮調研論證過程中，不僅要聽職能部門、人大代表、政協委員、企業代表的意見，更要充分廣泛地聽取群眾意見。”王開泳說。

——撤街設鎮前需加強風險評估。王開泳提醒，行政區劃調整涉及范圍廣、社會關注度高。撤街設鎮過程中要增強風險意識，認真評估可能存在的隱患和問題，并制定相應的化解處置預案。

此外，王開泳還提醒，相關行政區劃調整方案的確定需要著眼全局，加強科學論證、頂層設計和整體把控，提升前瞻性和科學性，而這需要厘清行政區劃調整與社會經濟發展的作用機理和內在邏輯。

《 中國城市報 》（ 2023年02月13日  第04 版）