今年政府工作報告提到，完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力。今年以來，四川省眉山市仁壽縣通過發放電子消費券、開展夜間惠民經營等舉措，拓展夜間的食、游、購、娛等多元消費業態，讓夜經濟釋放消費新活力。圖為仁壽縣城棲西里商業街，市民在逛夜市。中新社發 潘建勇攝

過去五年，極不平凡，我國常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%，平均每年提高一個百分點。

3月5日上午，十四屆全國人大一次會議在人民大會堂開幕，習近平等黨和國家領導人出席開幕會，國務院總理李克強在向大會作政府工作報告時，提到了上述數據。

報告回溯了過去五年城市發展的成績單，包括持續推進以人為核心的新型城鎮化，并指出我國仍處于城鎮化進程中，每年有上千萬農村人口轉移到城鎮。

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，取得了舉世矚目的成就。城鎮化率突破65%，意味著我國的城鎮化進程已進入下半場。

人民城市人民建，人民城市為人民。2023年是全面深入貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，也是我國新型城鎮化開啟高質量發展新征程的關鍵一年。

城鎮化是我國經濟發展的一大動力。未來，隨著城鎮化率持續提升，我國人口還將持續向城鎮集聚。而這些人口流入地，無疑也將成為我國未來最具經濟活力和增長潛力的地區。

“十四五”目標提前完成

城鎮化下半場來了

根據“十四五”規劃綱要，到2025年，我國常住人口城鎮化率將提高到65%。這意味著，我國城鎮化率突破65%的目標已提前完成。

“城鎮化率超過65%，就到了城鎮化的下半場。這個階段人口會加速向中心城市聚集。小城市、三四線城市的人口會遷出，涌向中心城市；新二線城市、省會城市的發展會加快。”華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛在接受中國城市報記者采訪時說道。

胡剛提到，從國際經驗看，如日本、韓國等這些人口密度高的國家，在城鎮化率達到65%以后，出現了人口更多向東京、首爾集聚的情況。因此，我國未來人口也會加速向一二線城市，以及都市圈、城市群集聚。這是一個基本的經濟規律和城市化規律。這就要求今后我國在中心城市建設方面要同步采取一些更具體的措施，比如合理新增更多的用地指標、逐步提高土地利用率等。

不過和發達國家歷史同期比較，目前我國的城鎮化率仍屬于相對偏低水平。

對此，全國政協委員、上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘認為，未來二三十年，中國城鎮化率將逐漸提高到80%以上的水平，甚至更高。這個時間節點達到的快慢和兩方面因素有關：一是經濟發展速度，經濟發展速度越快，城鎮化率達到80%以上水平的速度就越快；二是體制改革的進程，特別是戶籍制度改革和外來人口市民化進程的推進，以及外來人口公共服務均等化的改革，改革的速度越快，城鎮化水平提升也就越快。

這也意味著，未來這些新增城鎮人口還將帶來基礎設施、住房、消費、醫療、文化娛樂等多個領域的廣泛需求，繼續為我國經濟發展激活新動能。

不過，一味追求過高的城鎮化率數據并不可取。

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華大學建筑學院博士生導師尹稚在接受中國城市報記者采訪時表示，高質量的城鎮化不僅只是數字上的提高，城鎮化率的高低也不是一個衡量經濟社會發展絕對水平的指標。

他提到，目前我國至少還有約2億人處于一個低水平城鎮化狀態——雖然進了城，但享受的城市服務并不完整。因此城鎮化下半場的核心，就是要通過高質量的城鄉建設來實現和推動人的全面的城市化和現代化進程：一方面，繼續接納上億的人口逐漸進入城市；另一方面，對已經進入城市，但處在一個低水平城市化或半城市化狀態的新市民和年輕人，給予更多關注，解決他們在人的全面發展當中所必須具備的物質和精神條件。

對此，首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院執行副院長葉堂林表示贊同。他在接受中國城市報記者采訪時也提到，進入城鎮化的下半場，城鎮化率增速可能有所下降，但會更強調質量提升。

高質量的城鎮化有何抓手？葉堂林分析，在推進農業轉移人口市民化方面，要以提高市民化質量為重要抓手，促進農業轉移人口全面融入城市；在優化城鎮化空間布局方面，要以促進大中小城市協調發展為重要抓手，不斷提升大中城市功能品質，激發小城市經濟活力；在推進新型城市建設方面，要以轉變城市發展方式為重要抓手，摒棄過去舊城鎮化發展模式，努力建設成為宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文城市等。

加速完善縣城功能

縣域經濟再迎發展

當下，以縣城為重要載體的城鎮化建設進入快速推進階段。

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出到2025年以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展的目標。同年7月，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》，要求高質量完成120個縣城建設示范地區示范任務。

今年政府工作報告再次提到：“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力。”

“這是今年的亮點之一。去年《政府工作報告》提出，要加強縣城基礎設施建設，將重點落到了加快補齊縣城基礎設施短板，較少提及縣城功能。由此可見，縣城承載著我國城鄉發展的多項重要功能，是未來進一步提高我國城鎮化水平的重要著力點。”葉堂林說。

據國家發改委統計，截至2021年底，我國1472個縣的縣城常住人口約為1.6億人，394個縣級市的城區常住人口約為0.9億人，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。

尹稚對記者表示，縣城功能的提升，對解決農村人口進城以后的就近城市化，有非常大的作用。從長期發展來看，縣城承載的人口大約會占中國總城鎮化人口的1/4—1/3。

不過由于公共服務、基礎設施條件等并不完善，現在縣城和真正的城市生活品質仍然還有非常大的差距。“縣城綜合能力的提升，一定是圍繞著以醫療、教育為核心的一整套公共服務體系的建設。這些公共服務質量要有大幅度提升，才能使得縣城的人能夠進得來、住得下、留得住。否則，縣城就是一個簡單的落腳城市的職能。”他說。

值得注意的是，鼓勵發展縣城和發展中心城市并不矛盾。

“有人認為，發展縣城就不發展中心城市，這是誤解。”胡剛表示，我國大多數人不可能全部到中心城市、省會城市去，特別是一些年齡大的人，如果從農村轉移到縣城，其生活環境、居住環境也會發生翻天覆的變化。對他們來說，提高生活水平、擴大消費也是一個精準扶貧以及推進鄉村振興的過程。

胡剛認為，從國家政策來看，從扶貧到鄉村振興，同發展縣城其實是一條線。“縣城人口有一定規模了，基礎設施、教育醫療跟上去了，也是在持續推進鄉村振興。”他說。

此外，提升城鎮化質量還需打破限制人員流動的藩籬。政府工作報告還提到：“分類放寬或取消城鎮落戶限制，十年1.4億農村人口在城鎮落戶。”

在葉堂林看來，這也是過去五年的成績亮點之一，意味著我國在深化戶籍制度改革上又邁出重要一步。分類放寬或取消城鎮落戶限制，可以讓更多外來務工人員留在城市，與原有城市戶籍居民享受同等的福利制度和基本公共服務，與居民生活息息相關的買房、買車、醫療、養老、子女教育等方面的壓力都會得以緩解，同時還可以釋放外來人員的消費潛力，促進實物消費和服務消費回補，加速城鎮化發展。

再提“房住不炒”

讓新市民、青年人安居樂業

全國兩會期間，有關住房的表述歷來備受關注。回顧過去五年，今年的政府工作報告再次強調了“房住不炒”。

政府工作報告明確了2023年八項重點工作，其中兩項和房地產直接相關。一方面，報告提到要“有效防范化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況，防止無序擴張，促進房地產業平穩發展”； 另一方面，要“加強住房保障體系建設，支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題。”

對此，貝殼研究院市場分析師劉麗杰分析，這是房地產企業風險等相關內容首次進入政府工作報告。整體看，春節后房地產市場呈現修復回暖態勢，交易量增長、房價筑底，這是住房需求有支撐的表現。而新房市場修復弱于、晚于二手房修復，主要是消費者對于房企風險能否有效化解、新房項目能否按質按期交付仍持觀望態度。因此，房地產企業風險的化解是關乎房地產市場平穩修復關鍵。

全國人大代表、58同城CEO姚勁波在接受中國城市報記者采訪時表示，房地產業當前已從“增量時代”進入到“存量時代”。今年，他從通過擴寬房企的融資通道、優化預售資金監管制度、加速數智化落地三方面提出建議。比如，持續推出創新金融產品，投資信托基金（REITs）試點、金融ABS、知識產權證券化等產品；適當放寬預售房款監管資金的提取條件和流程，適當放寬房企對銷售回款合理支配的范圍等。

易居研究院研究總監嚴躍進則表示，政府工作報告特別提及了“支持剛性和改善性住房需求”，這也充分說明今年工作重中之重是提振住房消費需求。

針對新市民、青年人等住房問題，尹稚建議，要努力讓租賃性住宅在住宅供給中占有更高的比例。他表示，發達國家住房的自有產權率并不算高，比如歐洲約在45%—60%左右，但我國目前比例達到90%以上。未來尤其是年輕群體的住房消費，要逐漸轉向以租賃制為主。

《 中國城市報 》（ 2023年03月06日   第 03 版）