2022年以來，寧夏回族自治區銀川市實施了“背街小巷凈美提升”、老舊小區改造等民生工程，在實施城市更新中注重歷史文化的挖掘和傳承，“二十四節氣”等一批中國傳統文化元素亮相特色街區，不斷提升城市文化品位。圖為銀川市金鳳區新昌路特色街區彩繪墻體引人關注。

中新社記者于晶攝

重慶市渝中區戴家巷老街上，貓咪和蝴蝶結等裝飾物將一房屋外墻裝扮得呆萌可愛，吸引市民拍照留念。中新社記者周毅攝

圖為位于重慶市渝中區的戴家巷崖壁步道吸引游客打卡。中新社記者周毅攝

城市更新行動是一項直抵人心的民生工程,是提升人民生活品質的重要舉措。今年《政府工作報告》提出，“實施城市更新行動”，將其作為著力擴大國內需求的工作重點之一。

此外，《關于2022年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2023年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》中也明確，實施城市更新行動，加快城鎮老舊小區改造。

自2021年起，城市更新已連續三年寫入《政府工作報告》。截至目前，我國的城市更新行動取得了哪些進展？呈現出怎樣的新特點？推進城市更新應集中精力突破哪些關鍵環節？中國城市報記者進行了相關梳理和采訪。

城市更新立法提速

城市更新是一項復雜的系統工程，需要在資源的配備過程中實現效率的最大化、公平的最優化。城市的新陳代謝離不開制度的護航，尤其需要立好規矩防止任性亂為。

近年來，多地出臺條例，規范城市更新活動?！侗本┦谐鞘懈聴l例》于今年3月1日起施行，《遼寧省城市更新條例》于2022年2月1日起施行，《上海市城市更新條例》于2021年9月1日起施行，《深圳經濟特區城市更新條例》于2021年3月1日起施行……

中國城市規劃設計研究院城市更新分院副院長范嗣斌在接受中國城市報記者采訪時表示，城市更新立法有利于樹立正確價值導向，積極引導城市工作方向；有利于破解城市更新瓶頸，使城市更新可以持續推進；有利于提升城市治理水平，推動城市更新高質量發展。

范嗣斌提醒，立法工作不能一概而論。不同地區的城市，功能定位、發展目標以及面臨的問題存在差異，其城市更新的重點和方向也將有所不同，為城市更新立法時應因地制宜。

同時，在范嗣斌看來，立法工作不會一蹴而就。城市更新立法是相關探索實踐到了一定階段后水到渠成的一件事情。未經深入探索實踐，簡單“抄作業”并不能解決自身問題。

以北京為例，范嗣斌介紹，在制定《北京市城市更新條例》前，北京就進行了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區、老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇、傳統商圈等多種類型的城市更新項目實踐探索，并出臺了一系列政策機制文件，其城市更新立法有實踐支撐和政策基礎。

此外，范嗣斌還提醒，立法工作不可能一勞永逸。處在不同發展階段的城市面臨的問題不同，城市更新立法需要動態維護和完善。條件不具備時，為城市更新立法只會是畫蛇添足。

民生屬性更加突出

梳理相關政策不難發現，城市更新正逐漸加大民生傾斜力度。

看國家層面。國家“十四五”規劃綱要明確，加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁。黨的二十大報告要求，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。

看部委層面。今年初，住房和城鄉建設部部長倪虹在接受采訪時表示，住房和城鄉建設部將堅持系統觀念，深入實施城市更新行動。堅持問題導向，集中力量解決城市建設領域群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。持續推進老舊小區改造，建設完整社區，保護傳承好歷史文脈，完善城市功能，提升城市品質。

再看地方層面。多省份都明確提出實施城市更新行動計劃，當前，我國城市發展進入了由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的階段。在易居企業集團CEO丁祖昱看來，相較往年各地政府停留在城市更新宏觀定義和目標的表述，2023年絕大部分城市已經開始細化城市更新的落地性。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉告訴中國城市報記者，與過去舊城改造中常見的大拆大建不同，未來城市更新主要是公共服務設施配套補短板，如水電路氣熱信等設施修復、保障性租賃住房供給等，由以前的房地產開發商主導，變成央企、國企或城投主導，更突出民生和公益屬性。

此外，李宇嘉還提到，在資金來源方面，過去舊城改造多是市場化融資，即房地產開發商通過銀行、信托、私募等方式融資；新時期城市更新多通過專項債、更新基金、財政補貼、政策性銀行低息貸款等方式融資，確保不是房地產單邊突進，由房地產買單。

今年《政府工作報告》提到，今年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，加快實施“十四五”重大工程，實施城市更新行動，促進區域優勢互補、各展其長，繼續加大對受疫情沖擊較嚴重地區經濟社會發展的支持力度，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發民間投資活力。

資金平衡難題怎解

目前，我國從政策上已經明確了城市更新單元或項目的“拆舊比”（拆除和保留面積之比）不應高于20%、“拆建比”（拆除和新建之比）不宜大于2。這樣更新后的建筑容積率提升有限，新增可銷售面積也就有限，從而限制了城市更新項目的收益率。

李宇嘉在接受中國城市報記者采訪時表示，城市更新關鍵是要實現資金平衡，即資金上的投入與資金上的產出應保證基本的平衡，否則入不敷出，影響城市更新行動的可持續性。當下，城市更新更強調公益和民生屬性，嚴控建筑容積率，這種情況下需要靠綜合收益實現資金平衡。

在李宇嘉看來，城市更新項目如果由央企、國企或城投主導，可追求長期盈利，不回避短期虧損，不拘泥于短期內資金是否平衡，但也要注意完善和強化投資者回報機制，確保投資主體的合理回報。

李宇嘉認為，除了開發一定商品房外，投資主體更要注意的是通過補齊公共服務設施配套短板，改善片區面貌，修復片區活力，帶動人流、物流、商流，將其轉化為經濟價值，“換句話說，過去投資方回補資金主要是通過賣房子，現在是通過資產長期運營”。

在不久前結束的全國兩會上，全國政協委員、江蘇省住房和城鄉建設廳廳長周嵐建議，推動市場力量深度參與城市更新行動，鼓勵市場力量參與城市更新，實施建設運營一體化。

周嵐認為，由于城市更新項目即期資金平衡難，建議支持參與更新的市場主體提高物業持有比例和期限、以長期運營收入平衡更新改造的投入，同時推動開發主體轉變為更新地區的長期運營商，在更新和運營過程中不斷響應居民和社會需求，不斷優化服務、完善功能、改善業態、提升活力，與所在社區、居民形成良性互動、共同成長的有機整體。

中國城市報記者注意到，以長效運營收入平衡改造投入，重慶市在這方面已有較好探索。

重慶市渝中區戴家巷老街區更新由政府出資，通過“微改造”方式開展區域環境提升，建設崖壁步道；國企平臺公司征收部分房屋進行改造，引入文化創意、餐飲酒店等業態，使周邊物業價值大幅提升，帶動居民自發開展臨街房屋裝修，形成各具特色的小店。

值得一提的是，改造過程中，戴家巷外立面風貌得以完整保留，拆除建筑規模僅占5.6%，容積率由2.94降為2.82，區域運營收入約6至7年可收回房屋改造成本。

《 中國城市報 》（ 2023年03月20日  第03 版）