日前，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》（以下簡稱《意見》）。會議指出，在超大特大城市積極穩步實施城中村改造是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發展的一項重要舉措。
在城市發展進程中，城中村被視為時代發展留下的一個特殊印記，被視作改革開放后經濟高速發展、城市快速擴張、人口快速城鎮化等多種因素交融的產物。它是外來城市建設者的重要落腳點，卻也因基礎設施不完善、居住環境差、治安問題突出等，阻礙著城市發展的步伐。
城中村改造，一頭連著民生保障，一頭連著城市發展。而超大特大城市作為城市群、都市圈的核心，是穩增長、擴內需、促轉型的重要落腳點，也是落實新發展理念的集中著力點。積極穩步推進超大特大城市城中村改造，無疑具有重要的示范引領作用。
近年來，不少城市加大城中村改造力度，提出明確目標。城中村現狀如何？有沒有可供借鑒的做法？新一輪城中村改造可能會遇到什么困難？中國城市報記者對此展開走訪調查。
北京市豐臺區太平橋村與遠處麗澤商圈形成鮮明對比。王楠攝
直面發展遺留問題
長期以來，城中村因出租比例高、租金低廉、交通相對便利，頗受城市外來人口青睞，成為不少“北漂”“滬漂”“深漂”的聚集地。這些城中村不僅讓無數外來人口站住了腳跟，更承載了許多年輕人的夢想。
中國城市報記者走訪北京多個城中村了解到，作為快速城市化的遺留物，城中村內的公共服務并未完全覆蓋，一些硬件基礎設施已無法跟上城市發展的節奏。
一邊是高樓林立的繁榮商圈，一邊是巷道狹窄的連片老屋，在距離北京麗澤金融商務區不遠的太平橋村，中國城市報記者記者深刻感受到，該城中村與周邊繁華的景象格格不入，猶如時空分割后的兩個世界。
北京城市學院科研部門黨支部書記、首都城市環境建設研究基地副主任冀文彥告訴中國城市報記者，這一現象是農村土地集體所有和城市建成區土地國有的二元結構體制造成的，城市化模式也是重要的影響因素。
冀文彥關注城中村建設與發展多年，她表示，城中村在上世紀90年代就普遍存在于各大城市之中。過去的城市化進程中，經常出現“只征地不管人”的現象。所以，當土地成為建成區，人居環境和配套設施依然處于松散的農村狀態。
“以麗澤商圈為例，改造前雖屬農村地區，但該區域與城市中心區接壤，交通便利，人流量大。2008年，北京市為縮小南北差異，提升首都國際化大都市形象，著手對整個麗澤地區進行改造。改造過程中，動力主要來自政府和政策的支持?！奔轿膹┱f，“但是，由于城中村改造體量大、實施周期長、資金需求量大，至今還有部分城中村區域處在改進或停留過程中。”
超大特大城市積極穩步實施城中村改造是重大的民生工程，不僅有助于改善城市居民居住條件，幫助破解“大城市病”，還有利于產業形態優化、城市文明提升，推動城市高質量發展。
然而，超大特大城市城中村改造具有一定特殊性，實施過程中要優先解決哪些問題？
冀文彥認為，要處理好“人、地、錢”三者之間的矛盾。首先要通過制度建設，讓農民真正獲得市民身份和認同感；其次要從機制上改變集體所有制，劃歸全民所有，避免利益割斷和碎片化；最后要通過轉制改變組織形式和經營方式，確保城中村居民的合法權益。
北京市朝陽區高碑店鄉半壁店村通惠河畔水岸一條街美景。王楠攝
加大保障性住房建設力度
國務院常務會議指出，要堅持城市人民政府負主體責任，加強組織實施，科學編制改造規劃計劃，多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，統籌處理各方面利益訴求，并把城中村改造與保障性住房建設結合好。其中，“多渠道籌措改造資金”“城中村改造與保障性住房建設結合好”等內容引發廣泛討論。
原國家房改課題組組長、匯力基金管理有限公司董事長、中房集團理事長孟曉蘇在接受中國城市報記者采訪時表示，黨中央、國務院高度重視人民的住房問題，尤其重視解決城市新市民、新家庭、年輕人的住房困難問題。
“推進超大特大城市城中村改造下的保障性住房建設，可以采用‘住房雙軌制+租購并舉’的房地產業新模式?！泵蠒蕴K介紹，“住房雙軌制是我們在房改初期提出的體制模式，既包含了住房市場體系，又囊括了住房保障體系。近幾年中央明確要求完善住房保障體系，并提出‘租購并舉’。這些舉措助力新市民、青年家庭和低收入者升級住房消費，為商品房市場可持續發展創造了有利條件。此外，該模式還能擴大內需，進一步釋放消費潛力、激活經濟活力?！?/p>
2021年印發的《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》就加快發展保障性租賃住房、促進解決好大城市住房突出問題提出意見。孟曉蘇告訴中國城市報記者，在政策指導下，近年來保障房建設速度持續提升，但受制于城市土地資源稀缺等客觀因素，保障房供給仍跟不上市場需求變化。
此前，有個別地區對保障房建設認識不到位，認為只有商品房才能夠更好拉動區域經濟。“其實，保障房和商品房一樣，都能拉動建筑材料、家居家電等上下游產業鏈發展。”孟曉蘇說。
“在目前穩增長、擴內需、促消費的經濟形勢下，國家提出新的指導意見，從供給側和需求側兩端發力，政策精準到位?！泵蠒蕴K認為，超大特大城市開展保障房建設，從何種角度看，城中村都具有先天的區位與資源優勢。由于保障性住房的服務對象是新市民、青年家庭和低收入者，所以保障房的建設要考慮將保障房房價和租金維持在該群體能夠承受的范圍內。
搞好超大特大城市城中村改造下的保障房建設有助于盤活低效存量用地資源，更可形成示范效應。孟曉蘇建議，除了超大特大城市，其他規模城市也應將城中村改造與保障房建設相結合。以此釋放巨大需求，從根本上改變農民的家庭財富構成，縮小城鄉居民財富差距，逐步消除二元結構現象。
日前，位于廣東省東莞市中心城區的火煉樹舊改項目用地正式摘牌，其中拆除面積超27萬平方米。這個身處“城市之心”的城中村，邁出升級改造的關鍵一步。人民視覺
多模式籌措資金
接受中國城市報記者采訪的專家均表示，資金籌措是城中村改造首批要解決的難點。由于資金投入大、盈利空間有限，過去多以國有企業參與為主。
“在市場相對低迷的情況下，讓地方財政拿出足夠資金推動城中村改造很難實現?！泵蠒蕴K談到城中村改造資金來源問題時建議，應由國企或城投主導，從源頭上降低改造成本、提升統籌力度，同時引進REITs（不動產投資信托基金）等創新模式，鼓勵民間資本介入，“因為REITs這種金融工具追求的是長期收益，包括租金收入、房產增值與股市溢價，對于民間資本來說，等于持有了安全可靠的不動產資產與長期收益。”
中國城市報記者注意到，多地正加速城中村改造，并在資金籌措上下足了功夫。
今年年初，廣東省廣州市明確2023年計劃推進127個城中村改造項目，預計完成固定資產投資983億元，占全年城市更新固定資產投資目標的49%。
上海市努力下好金融支持這盤棋。今年7月，上海市最大規模的城市更新項目——青浦區鳳溪社區“城中村”改造項目成功組建銀團。本次銀團由曾參與過三林楔形綠地“城中村”改造、大華老集鎮“城中村”改造的農業銀行上海市分行牽頭代理，涉及總金額達220億元，為項目開發方中交城市投資控股有限公司提供充足的資金保障。
外來人口多、人員流動性大的深圳是典型的移民城市，其城中村體量處于全國前列。去年，深圳市規劃和自然資源局、發展和改革委員會印發的《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規劃》提出，規劃期內完成城市更新和土地整備固定資產投資總額不少于1萬億元。
“在這萬億元規模的投資下，加大住房保障力度是重中之重，而城中村改造更是關鍵所在?！敝袊顿Y協會新基建投資專業委員會副會長王學德在接受中國城市報記者采訪時說，“超大特大城市城中村改造，‘改’是方式，‘造’是目的。要提升城市發展潛在競爭力，就要營造更適宜人們生活的居住環境，這樣才能筑巢引鳳、留住人才。”
王學德建議，央企國企牽頭之余，各類金融機構也要積極發力。尤其是大型房地產企業和傳統民生領域龍頭企業，要從此輪城中村改造中抓住機遇，在相關領域找到發力點和盈利點。
遵循“一村一策”
過往的城中村改造實踐，不乏經典案例。北京市朝陽區高碑店鄉半壁店村離CBD金融商務區僅一河一路之隔。中國城市報記者走訪了解到，這座曾經“老破舊”的城中村，如今不僅打造出了旅游勝地通惠河風情水岸一條街，還形成了規劃統一、風貌獨特的文創園、住宅區和商業街。
“2011年，半壁店村爭取到新農村建設的利好政策后，開始著手產業布局和產業結構優化，從村域發展現狀及特點出發實施‘騰籠換鳥’戰略?！卑氡诘甏妩h總支書記馬乃軍向中國城市報記者介紹，“半壁店村黨總支圍繞黨建引領、產業發展、文化建設、生態文明建設和社會治理等5方面，探索形成一批創新工作法，并積極運用到新時代美麗鄉村建設具體實踐中，從而實現了城中村美麗蝶變?！?/p>
廣東省一直高度重視城中村改造和治理，推動各市因地制宜、積極探索，產生了一系列典型案例，城中村改造成效顯著。
據廣東省人民政府發展研究中心2023年6月公開的成果摘要，廣州是“三舊”改造的先行城市之一，在城中村改造上積累了有益經驗。其中，天河區獵德村是廣州第一個引入開發商進行改造的城中村，采用了“以政府為主導、村集體為實施主體”的改造模式。
中國城市報記者曾多次走訪毗鄰廣州CBD珠江新城的獵德村，聯排而建的高樓大廈、整潔明朗的城市街道、碧波蕩漾的清澈河水、隨風擺動的婀娜楊柳、青磚灰瓦的文化古建……城中村已然成為城中景。
如今，獵德村已從曾經的廣州市天河區最窮的城中村，蛻變為名副其實的“富豪村”，其城中村改造的“獵德模式”也被借鑒采用。但從部分借鑒實踐來看，“獵德模式”在其他地方出現了“水土不服”的情況，改造效果并不理想，如新辦公大樓入住率低、難以吸引人才與資金等。
廣東省體制改革研究會執行會長彭澎在接受中國城市報記者采訪時表示，“獵德模式”很難復制。獵德村改造成功有兩層原因，一是緊挨CBD珠江新城，有良好的金融軟硬件配套設施；二是獵德村改造時正值2010年亞運會舉辦前期，廣州市政府在此過程中投入了大量人力物力。
“如今的廣州市有200多個城中村，但CBD珠江新城并非哪里都有。廣州市很早就提出過城中村改造要遵循‘一村一策’，照抄‘獵德模式’無意義?！迸砼煺f。
彭澎建議，城中村改造謹防改成千篇一律的“高樓大廈模版”。若是配套跟不上，就會導致房屋空置率居高，帶來極大風險。尤其是在經濟復蘇的背景下，房地產仍然處于下行周期、電商沖擊、大量平價創意園沖擊等復雜環境中，切不可跟風。
古建遺跡也應得到保護
中國城市報記者走訪廣州多處改造后的城中村發現，許多歷史文化遺跡和宗祠文化古跡被保留了下來，與現代化建筑設施融合后散發出了不一樣的嶺南韻味，吸引了眾多游客駐足留影。
在彭澎看來，城中村改造不是簡單的拆遷，不應搞“一刀切”。保護好城中村內的祠堂等古建筑，應堅持修舊如舊、保持原貌的原則，可通過平移技術等多種手段實現。只要不是整體拆遷，滾動改造、部分改造、微改造都應得到支持。
對于廣州城中村改造過程中堅持古跡保護這一做法，廣州民俗文化研究所所長饒原生認為，廣東人血液中融入了對傳統民俗和宗祠文化的重視。
饒原生告訴中國城市報記者，作為土生土長的廣州人，他很早就發現了一個非常有意思的現象，即廣州的城市發展建立在村之上。許多街道社區都以“村”命名，如獵德村、文沖村、石牌村、楊箕村、共和村、冼村、潭村等。隨著城中村改造的不斷推進，這些村所在地都成為廣州最繁華、最漂亮的地方。有些村經過改造后，還融入到廣州新中軸線地標花城廣場整體風貌中。
“改造后的城中村之所以成為廣州的城市會客廳，除了良好的地理區位和強勁的經濟動能外，政府對當地的歷史文化資源作保護性開發也是重要原因之一?！别堅f，“在廣州的城市建設史中，上到文化遺產中的遺址遺跡，下到城中村的牌坊、祠堂以及書院等，大部分都被很好地保存了下來?！?/p>
有長達10年城中村改造史的歷史文化名城西安，在其城中村改造歷程中同樣重視歷史文化保護。
2021年，《西安市城市更新辦法》印發，其中提到市資源規劃行政主管部門應當會同市城中村（棚戶區）改造事務中心，組織發改、住建、文物等部門，以及區縣人民政府、開發區管理委員會，編制本市城市更新專項規劃。為彰顯信心與決心，西安市城市更新工作領導小組辦公室被設立在市城中村（棚戶區）改造事務中心內。
今年年初，西安各區發布2023年重點工作計劃。其中，對雁塔區沙井村、徐家莊、吉祥村、羅家寨村、郝家村和西八里村等6個城中村作出的新規劃，受到當地市民關注。
西安市民王文泉告訴中國城市報記者，受到廣泛關注的主要原因是這幾個城中村都有著豐富的歷史文化資源。比如，西安市名氣最大的城中村吉祥村一直有“小香港”之稱。在本地人看來，吉祥村獲得這一稱號的原因除了經濟繁榮之外，也因其同香港一樣，城市里的市井文脈被很好地保留了下來。
除了政府，群眾的文物保護意識也越來越強烈。
上世紀70年代末，北京市崇文門至東便門一段的城墻旁加蓋了許多小房和棚屋。該區域不但出現城墻遺址被破壞的現象，還一度是“臟亂差”的典型。此后，在政府、民間人士的號召下，群眾將當年拆走的城磚捐了出來，對修復明城墻遺址公園，改變當地城市風貌起到了至關重要的推動作用。
在饒原生看來，這不僅彰顯了政府和群眾的責任擔當意識，也是一座城市文化自信的具體體現。
《 中國城市報 》（ 2023年07月24日 第 02-03版）
