近年來，四川省達州市委網信辦會同市婦聯、共青團等在全市9個縣（市、區）重點打造40多個鄉鎮“陽光驛站”和100多個村“農家書屋”，選配優秀黨員志愿者到“陽光驛站”任暑期教師，組織農村留守兒童學生、幼兒利用暑假到“陽光驛站”免費學習圍棋、象棋、五子棋、繪畫、書法等。圖為8月1日，達州市萬源市石塘鎮的社區“陽光驛站”內，黨員志愿者引導留守兒童綠色上網。

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新型城鎮化戰略迎來最新路線圖！日前，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），對未來五年推進新型城鎮化建設的總體要求、重點任務、政策措施和組織實施等作出部署。

未來5年常住人口

城鎮化率提升至近70%

黨的十八大以來，我國新型城鎮化建設取得重大進展。

《行動計劃》提出，經過5年的努力，農業轉移人口落戶城市渠道進一步暢通，常住地提供基本公共服務制度進一步健全，協調推進潛力地區新型工業化城鎮化明顯加快，培育形成一批輻射帶動力強的現代化都市圈，城市安全韌性短板得到有效補齊，常住人口城鎮化率提升至接近70%，更好支撐經濟社會高質量發展。

近日，國家發展改革委副主任鄭備在國務院新聞辦公室舉行的國務院政策例行吹風會上介紹，我國常住人口城鎮化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，近十年累計1.65億農業轉移人口在城鎮落戶，城鎮基本公共服務覆蓋范圍顯著擴大；“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，城市群一體化發展明顯加快，一批現代化都市圈逐步培育；城市建設發展成效顯著，人民生活品質不斷提升。

然而，城鎮化發展中還存在一些問題。“比如，農業轉移人口市民化質量仍待提高，一些中小城市和縣城對產業和人口的承載能力不足，超大特大城市對周邊的輻射帶動作用發揮不夠，部分城市安全韌性存在短板弱項。”鄭備舉例說。

鄭備介紹，為穩步提高城鎮化質量和水平，更好支撐經濟社會高質量發展，《行動計劃》堅持目標導向、問題導向，立足國情、遵循規律，因地制宜、分類施策，主要突出以人為本、聚焦兩類重點地區分類施策、著力補齊城市短板。

上海交通大學城市科學研究院院長、中國城鎮化促進會研究部主任劉士林在接受中國城市報記者采訪時表示，《行動計劃》聚焦了目前影響城鎮化質量提升和現代化建設的關鍵問題、難點堵點問題，是對新型城鎮化戰略在結構和內容上的進一步優化，同時結合城市發展和人民群眾需要，對相關工作的排序和權重進行了調整，集中部署了一大批新的工作和任務，吹響了未來五年戰略推進號角。

浙江大學公共管理學院副院長、浙江大學中國新型城鎮化研究院院長張蔚文認為，從時間上看，隨著“十四五”規劃實施進程過半，《“十四五”新型城鎮化實施方案》逐步落地，《行動計劃》面向未來五年，系統性規劃了新型城鎮化的發展路徑與重點任務，確保新型城鎮化戰略的連續性；從內容上看，《行動計劃》對“以人為本”進行了重申和強調，在相關工作部署上更加聚焦。

完善農業轉移人口

市民化激勵政策

加快農業轉移人口市民化，是推進新型城鎮化的首要任務，也是破解城鄉二元結構的根本途徑。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，“加快農業轉移人口市民化”。

《行動計劃》明確，“實施新一輪農業轉移人口市民化行動”，提出“進一步深化戶籍制度改革”“健全常住地提供基本公共服務制度”“促進農業轉移人口在城鎮穩定就業”“保障隨遷子女在流入地受教育權利”“完善農業轉移人口多元化住房保障體系”“擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面”等任務。

“農業轉移人口市民化工作的推進是有成本的。”近日，清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚在接受中國城市報記者采訪時提到，農業轉移人口市民化成本需要中央、地方政府、用人單位和轉移人口共同分擔。其中，地方政府壓力最大，尤其是人口流入地政府。

“過去，中央財政對農村轉移人口市民化的投入跟戶籍人口或城市行政級別掛鉤，而不是根據人口流入強度。這種投入方式可能帶來資金浪費或不充分的問題。”尹稚說。

《行動計劃》要求，完善農業轉移人口市民化激勵政策。進一步推動轉移支付、要素配置等與農業轉移人口市民化掛鉤。完善中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金制度，人口凈流入省份可結合實際建立健全省對下農業轉移人口市民化獎勵機制。落實中央財政性建設資金向吸納農業轉移人口落戶數量較多城市傾斜政策，發揮城鎮保障性安居工程等領域中央和省級財政補助資金對吸納農業轉移人口較多城市的支持作用。

一座城市之所以能成為人口流入地，是因其經濟發展較為活躍，就業機會往往更多，能創造的社會財富和財政收入也更多。中央財政性建設資金向吸納農業轉移人口落戶數量較多城市傾斜是否會拉大區域差距？

對此，尹稚表示，中央財政轉移支付側重于生態保護和農業主產區。相比之下，“農業轉移人口市民化”專項資金占比較小。盡管資金總量有限，但它確立了一個重要原則，即不平均分配，而是基于各地吸納農業轉移人口的實際成效，尤其是向吸納人口較多的城市傾斜資源。

實施潛力地區

城鎮化水平提升行動

2023年，我國常住人口城鎮化率達到66.16%。未來，城鎮化發展潛力在哪？此前，中國區域經濟學會副會長、中國社會科學院工業經濟研究所研究員陳耀在接受中國城市報記者采訪時提到，城鎮化潛力相對較大的是部分發展不是很充分的省會城市，以及地處東中部地區的中小城市。

《行動計劃》明確，“實施潛力地區城鎮化水平提升行動”，提出“以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區為重點，兼顧其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區），在協調推進新型工業化城鎮化方面加快突破，構建產業梯度布局、人口就近就業、大中小城市協調發展的良性互動格局”。

張蔚文告訴中國城市報記者，提升行動的實施將有利于實現區域協調發展和城鄉融合發展，體現了《行動計劃》所提到的“促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化發展成果”。

劉士林認為，提升行動是一項補短板和提質增效的重要舉措。受我國區域發展不平衡不協調的影響，城鎮化建設呈現出“東部水平高而中西部和東北地區水平低”“大城市功能強而中小城市和縣城功能弱”等突出矛盾和問題。

在劉士林看來，這些矛盾問題影響了我國城鎮化總體發展質量和水平，阻礙了城鎮化成果的共享，削弱了部分地區對城鎮化的信心，限制了全國城鎮化經濟發展活力和消費潛力的釋放，最終影響城鎮化對現代化建設的乘數效應和功能作用。

談及提升行動可能面臨的挑戰，劉士林認為，仍然是錢、地、人，而且比過去一個階段可能面臨更大的困難和挑戰，尤其體現在那些經濟壓力大、土地市場需求轉弱、人口紅利和人才集聚不足的地區。

劉士林建議，潛力地區需要把經濟建設置于更加重要的地位，充分發揮經濟體制改革牽引作用，進一步夯實城市經濟基礎，為城鎮化建設提供強大支撐。

建立健全都市圈

同城化推進機制

培育和發展現代化都市圈是推進新型城鎮化建設的重要途徑，有助于增強城市群中心城市的輻射力和帶動作用，進而推動區域高質量協調發展。

暨南大學教授、華南城市研究會創會會長胡剛在接受中國城市報記者采訪時表示，都市圈可視為中心城市的一種軟性擴容，其特點在于通過區域合作與協調發展，實現城市空間的有機擴展，與以行政區劃調整為主的硬性擴容形成對比。后者雖能迅速改變城市邊界，但往往伴隨較大的社會、經濟影響，且可能忽視區域間的內在聯系與需求。

“相比之下，軟性擴容更加注重城市治理的精細化和現代化，通過政策引導、資源配置優化等手段，促進中心城市與周邊地區的深度融合與協同發展。這種方式不僅有利于減少擴容過程中的摩擦與沖突，還能更好地適應城市發展的復雜性和多樣性。”胡剛說。

2019年2月，國家發展改革委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出“培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐”。

“十四五”以來，都市圈建設加速推進。胡剛認為，當前，都市圈大致可分為三類：一是獲國家發展改革委批復的都市圈，如南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈等；二是地方自主規劃未獲得國家層面批復的都市圈，如廣東省珠江口西岸都市圈、湛茂都市圈、汕潮揭都市圈等；三是超大規模都市圈，以上海都市圈為代表，其規模遠超一般且持續擴張中。

《行動計劃》明確，實施現代化都市圈培育行動。加快轉變超大特大城市發展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，培育一批同城化程度高的現代化都市圈，推動通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。

劉士林表示，近年來，我國都市圈建設取得了不少成果，如在交通基礎設施互聯互通、教育資源和公共服務均等化配置、生態環境共同保護治理、打響都市圈文旅知名度等方面，但同時也進入到一個真正啃“硬骨頭”的階段。

“要在一些重點領域和重大改革方面深入推進，其中包括協同推進體制機制改革、建立統一的區域市場、規避重復投資建設、共建現代化產業體系、推動生產要素合理高效流動，以及構建政府間合作框架、推進資源和要素合理配置、實施跨區域治理機制、探索建立財稅分享和績效考核等政策和體制機制問題。”劉士林說。

《決定》提出，“建立都市圈同城化發展體制機制”。《行動計劃》進一步明確，“建立健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同的都市圈同城化推進機制”。

劉士林認為，《行動計劃》提出“培育一批同城化程度高的現代化都市圈”，這里的“同城化”是關鍵，也是解決上述問題的一把“金鑰匙”。但目前在“同城化”的概念內涵、內容框架、政策機制、發展路徑等方面，還需要進一步研究，以便為現代化都市圈建設提供科學的理論指導。

《 中國城市報 》（ 2024年08月05日  第03 版）