阜民里片區(qū)曾是河南省鄭州市最大規(guī)模的棚戶(hù)區(qū)。近年來(lái)，鄭州對(duì)阜民里片區(qū)實(shí)施城市有機(jī)更新，最大限度保留建筑特色和街區(qū)肌理。如今，阜民里文化街區(qū)突出“老鄭州+新青年”主題，引進(jìn)國(guó)潮品牌與煙火市集，搭建多元化場(chǎng)景，讓更多年輕人回到阜民里創(chuàng)業(yè)，同時(shí)也吸引著更多市民、游客前來(lái)游玩打卡。圖為改造后的阜民里街區(qū)舊貌換新顏。

人民視覺(jué)

城市更新按下“加速鍵”。2024年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，大力實(shí)施城市更新。2025年首場(chǎng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究推進(jìn)城市更新工作。

一頭連著民生，一頭連著發(fā)展，城市更新蘊(yùn)藏著怎樣的內(nèi)需潛力？如何吸引社會(huì)資本參與城市更新？又如何建立可持續(xù)的城市更新模式？近日，中國(guó)城市報(bào)記者進(jìn)行了相關(guān)采訪。

城市更新

蘊(yùn)藏巨大內(nèi)需潛力

在近期的重要會(huì)議中，“城市更新”與“擴(kuò)大內(nèi)需”被頻繁地聯(lián)系在一起。

2024年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將城市更新作為提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的重要任務(wù)。

今年首場(chǎng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，城市更新關(guān)系到城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任王偉分析，擴(kuò)大內(nèi)需是長(zhǎng)期戰(zhàn)略之舉。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，基礎(chǔ)設(shè)施投資等傳統(tǒng)方式在擴(kuò)大內(nèi)需方面成效顯著。隨著經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，存量調(diào)整和提升在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的占比與日俱增。在此背景下，城市更新成為發(fā)掘和創(chuàng)造新需求的有效手段。

王偉告訴中國(guó)城市報(bào)記者：“過(guò)去，城市的每個(gè)發(fā)展階段都伴隨著更新活動(dòng)，比如拆除舊房子以建新房子。如今，城市更新已經(jīng)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)范疇，不再局限于簡(jiǎn)單地拆舊建新，而是更多地呈現(xiàn)出綜合性、系統(tǒng)性特點(diǎn)。”

在王偉看來(lái)，這種綜合性、系統(tǒng)性的城市更新有望多方面拉動(dòng)內(nèi)需。它既能產(chǎn)生投資拉動(dòng)效應(yīng)，也可以重塑消費(fèi)場(chǎng)景，又可以形成人口集聚向心力，還可以加速新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級(jí)。此外，城市更新還能促進(jìn)城市空間資產(chǎn)增值，改善社會(huì)預(yù)期，激活消費(fèi)潛力。

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市發(fā)展策劃研究所所長(zhǎng)彭劍波在接受中國(guó)城市報(bào)記者采訪時(shí)亦表示，城市更新是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。它不僅能促進(jìn)設(shè)施升級(jí)，帶動(dòng)家具家電、廚衛(wèi)等家居產(chǎn)品銷(xiāo)售，還能推動(dòng)消費(fèi)場(chǎng)景，特別是文商旅場(chǎng)景革新，激發(fā)餐飲娛樂(lè)、文化體驗(yàn)及旅游消費(fèi)活力。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，2024年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開(kāi)工5.6萬(wàn)個(gè)，更新改造小區(qū)內(nèi)各類(lèi)老化管線(xiàn)超過(guò)5萬(wàn)公里，加裝電梯2.5萬(wàn)余部，增設(shè)停車(chē)位超過(guò)50萬(wàn)個(gè)。“城市更新行動(dòng)實(shí)施帶來(lái)的綜合性成效逐步顯現(xiàn)。”彭劍波說(shuō)。

如何消除社會(huì)資本

參與顧慮

城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城市更新項(xiàng)目往往資金需求量大、運(yùn)轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)。積極吸引社會(huì)資本參與城市更新，不僅是促進(jìn)城市內(nèi)涵式增長(zhǎng)的戰(zhàn)略選擇，也是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

由中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和中指研究院共同編制的《中國(guó)（35城）城市更新活躍度年度觀察報(bào)告2024》顯示，市場(chǎng)對(duì)城市更新高度關(guān)注但投入謹(jǐn)慎。經(jīng)營(yíng)主體已在廣泛接觸各種類(lèi)型的城市更新業(yè)務(wù)，但民營(yíng)企業(yè)更熱衷于盈利能力較強(qiáng)的活力街區(qū)打造等項(xiàng)目，其投入的主力方向也主要集中在北上廣深等一線(xiàn)城市。

“過(guò)去房地產(chǎn)市場(chǎng)高速擴(kuò)張時(shí)期，社會(huì)資本熱衷追求賺大錢(qián)、賺快錢(qián)。隨著市場(chǎng)進(jìn)入新發(fā)展階段，城市更新由過(guò)去的單一‘開(kāi)發(fā)方式’轉(zhuǎn)向‘經(jīng)營(yíng)模式’。社會(huì)資本需要積極適應(yīng)這一變化，學(xué)會(huì)在穩(wěn)健與持續(xù)中尋求發(fā)展，習(xí)慣于細(xì)水長(zhǎng)流的經(jīng)營(yíng)和盈利模式。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新分院院長(zhǎng)范嗣斌說(shuō)。

社會(huì)資本參與城市更新有哪些顧慮？王偉給出的答案是一個(gè)“不足”、兩個(gè)“不易”和三個(gè)“不明”。

具體而言，王偉表示，一個(gè)“不足”指社會(huì)資本，尤其是傳統(tǒng)房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈緊張，城市更新啟動(dòng)資金不足。

兩個(gè)“不易”體現(xiàn)在存量盤(pán)活運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)歸集談判上。存量資產(chǎn)中的優(yōu)質(zhì)部分多已完成改造，剩余部分則多為產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、投資回報(bào)難以平衡的項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)難度較大；同時(shí)，城市更新涉及多種產(chǎn)權(quán)關(guān)系，談判對(duì)象復(fù)雜多樣，使得產(chǎn)權(quán)歸集和統(tǒng)一操盤(pán)變得困難。

至于三個(gè)“不明”，則主要體現(xiàn)為政策法規(guī)不明確、主體權(quán)限不清晰以及合規(guī)條件不確定。政策法規(guī)存在部門(mén)間“打架”、頻繁調(diào)整等問(wèn)題，給社會(huì)資本帶來(lái)政策風(fēng)險(xiǎn)；政府、市場(chǎng)、社會(huì)在城市更新中定位模糊，社會(huì)資本難以發(fā)揮有效市場(chǎng)作用；城市更新多樣性導(dǎo)致一事一議，合規(guī)條件難以明確，這也增加了社會(huì)資本參與的難度。

如何消除社會(huì)資本的顧慮？王偉建議，政府端應(yīng)增強(qiáng)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，相關(guān)政策調(diào)整應(yīng)設(shè)置合理的緩沖期，因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，要依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對(duì)相關(guān)主體因此受到的損失予以補(bǔ)償。

“金融端應(yīng)拓寬融資和退出的渠道。金融機(jī)構(gòu)要開(kāi)發(fā)適應(yīng)城市更新長(zhǎng)期需求的信貸產(chǎn)品，打造城市更新資產(chǎn)交易平臺(tái)，吸引社保資金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期優(yōu)質(zhì)資本入市，完善項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押機(jī)制和社會(huì)資本退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本有序進(jìn)退。”王偉說(shuō)。

社會(huì)資本如何更好地參與到城市更新中？彭劍波認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持策劃先行、規(guī)劃引領(lǐng)、片區(qū)統(tǒng)籌、用戶(hù)導(dǎo)向、市場(chǎng)邏輯、運(yùn)營(yíng)思維、價(jià)值轉(zhuǎn)化和資管賦能。

具體而言，應(yīng)立足深度調(diào)研，摸清底數(shù)，謀定特色主題，錨定更新方向；依托專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和布局，合理配置設(shè)施指標(biāo)；著眼片區(qū)全域資源，加強(qiáng)價(jià)值轉(zhuǎn)化，促進(jìn)功能協(xié)同，形成更新合力；把握市場(chǎng)規(guī)律，精準(zhǔn)客群畫(huà)像，激發(fā)市場(chǎng)活力、內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力；重視長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)、精細(xì)運(yùn)維、高效治理，讓網(wǎng)紅變長(zhǎng)紅，保障更新成果持續(xù)惠民；挖掘文化、土地等潛藏價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多重效益，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理。

建立可持續(xù)的

城市更新模式

構(gòu)建可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)體系是城市高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線(xiàn)改造升級(jí)，深化城市安全韌性提升行動(dòng)。

今年首場(chǎng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要支持各地因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

更早前召開(kāi)的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議明確2025年重點(diǎn)任務(wù)，要求“深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”。

王偉認(rèn)為，“政策通暢且透明”“財(cái)務(wù)微利且共贏”“預(yù)期積極且穩(wěn)定”是可持續(xù)城市更新模式的三個(gè)基本特征。

在城市更新等復(fù)雜且長(zhǎng)期的投資項(xiàng)目中，政策的穩(wěn)定性與透明度尤為重要。王偉認(rèn)為，透明穩(wěn)定的政策環(huán)境有利于增強(qiáng)投資者的信心，吸引更多的社會(huì)資本參與城市更新等長(zhǎng)期投資項(xiàng)目，這對(duì)于項(xiàng)目成果的可持續(xù)利用具有積極意義。

“同時(shí)，城市更新往往涉及大量的資金投入和長(zhǎng)期的回報(bào)周期。因此，合理的財(cái)務(wù)安排和盈利模式至關(guān)重要。”王偉建議，城市更新項(xiàng)目在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，應(yīng)注重社會(huì)效益和環(huán)境效益的平衡，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

此外，在王偉看來(lái)，一個(gè)積極、穩(wěn)定的預(yù)期能夠激發(fā)參與者的熱情和信心，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的順利進(jìn)行。政府、市場(chǎng)、居民等各方需要形成合力，推動(dòng)城市更新的持續(xù)健康發(fā)展。各方通過(guò)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)與合作，建立更加緊密的利益共同體。

范嗣斌在撰文中提到，城市更新要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的“經(jīng)營(yíng)模式”，必須建立在真實(shí)需求基礎(chǔ)上，并形成有效的財(cái)務(wù)平衡機(jī)制。同時(shí)，要持續(xù)深入推進(jìn)改革工作，不斷建立完善支持城市更新的政策法規(guī)體系。此外，城市更新不僅是物質(zhì)空間的重塑，更是社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)和公共利益的再分配，建立城市更新可持續(xù)模式還要依賴(lài)多元參與、共同締造的工作機(jī)制。

彭劍波認(rèn)為，可持續(xù)城市更新應(yīng)做到空間更新、產(chǎn)業(yè)煥新、運(yùn)營(yíng)迭新、文化復(fù)興、治理創(chuàng)新“五新融合”。

具體而言，盤(pán)活存量資源，新舊共生，引導(dǎo)空間合規(guī)、合理、有序、高效利用；推動(dòng)業(yè)態(tài)更新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)、建圈強(qiáng)鏈；提升運(yùn)營(yíng)能力，完善各方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，激發(fā)城市活力；加強(qiáng)文物保護(hù)，推動(dòng)傳統(tǒng)文化煥新，擦亮文化IP，打造文旅融合新亮點(diǎn)、城市文化新地標(biāo)；在城市更新中，以新理念、新技術(shù)、新方法為驅(qū)動(dòng)，通過(guò)協(xié)商式治理和數(shù)智化治理推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代化城市高效能治理新格局。

《中國(guó)城市報(bào)》（2025年01月13日第04版）