阜民里片區曾是河南省鄭州市最大規模的棚戶區。近年來，鄭州對阜民里片區實施城市有機更新，最大限度保留建筑特色和街區肌理。如今，阜民里文化街區突出“老鄭州+新青年”主題，引進國潮品牌與煙火市集，搭建多元化場景，讓更多年輕人回到阜民里創業，同時也吸引著更多市民、游客前來游玩打卡。圖為改造后的阜民里街區舊貌換新顏。
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城市更新按下“加速鍵”。2024年底召開的中央經濟工作會議提出，大力實施城市更新。2025年首場國務院常務會議研究推進城市更新工作。
一頭連著民生，一頭連著發展，城市更新蘊藏著怎樣的內需潛力？如何吸引社會資本參與城市更新？又如何建立可持續的城市更新模式？近日，中國城市報記者進行了相關采訪。
城市更新
蘊藏巨大內需潛力
在近期的重要會議中，“城市更新”與“擴大內需”被頻繁地聯系在一起。
2024年底召開的中央經濟工作會議將城市更新作為提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求的重要任務。
今年首場國務院常務會議指出，城市更新關系到城市面貌和居住品質的提升，是擴大內需的重要抓手。
中央財經大學政府管理學院城市管理系主任王偉分析，擴大內需是長期戰略之舉。在經濟高速增長階段，基礎設施投資等傳統方式在擴大內需方面成效顯著。隨著經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，存量調整和提升在經濟增長中的占比與日俱增。在此背景下，城市更新成為發掘和創造新需求的有效手段。
王偉告訴中國城市報記者：“過去，城市的每個發展階段都伴隨著更新活動，比如拆除舊房子以建新房子。如今，城市更新已經遠超傳統范疇，不再局限于簡單地拆舊建新，而是更多地呈現出綜合性、系統性特點?！?/p>
在王偉看來，這種綜合性、系統性的城市更新有望多方面拉動內需。它既能產生投資拉動效應，也可以重塑消費場景，又可以形成人口集聚向心力，還可以加速新興產業協同升級。此外，城市更新還能促進城市空間資產增值，改善社會預期，激活消費潛力。
清華同衡規劃設計研究院城市發展策劃研究所所長彭劍波在接受中國城市報記者采訪時亦表示，城市更新是擴大內需的重要抓手。它不僅能促進設施升級，帶動家具家電、廚衛等家居產品銷售，還能推動消費場景，特別是文商旅場景革新，激發餐飲娛樂、文化體驗及旅游消費活力。
住房城鄉建設部數據顯示，2024年城鎮老舊小區改造新開工5.6萬個，更新改造小區內各類老化管線超過5萬公里，加裝電梯2.5萬余部，增設停車位超過50萬個?！俺鞘懈滦袆訉嵤淼木C合性成效逐步顯現。”彭劍波說。
如何消除社會資本
參與顧慮
城市更新是一項復雜的系統工程，城市更新項目往往資金需求量大、運轉周期長。積極吸引社會資本參與城市更新，不僅是促進城市內涵式增長的戰略選擇，也是促進城市高質量發展的現實需求。
由中國城市規劃設計研究院和中指研究院共同編制的《中國（35城）城市更新活躍度年度觀察報告2024》顯示，市場對城市更新高度關注但投入謹慎。經營主體已在廣泛接觸各種類型的城市更新業務，但民營企業更熱衷于盈利能力較強的活力街區打造等項目，其投入的主力方向也主要集中在北上廣深等一線城市。
“過去房地產市場高速擴張時期，社會資本熱衷追求賺大錢、賺快錢。隨著市場進入新發展階段，城市更新由過去的單一‘開發方式’轉向‘經營模式’。社會資本需要積極適應這一變化，學會在穩健與持續中尋求發展，習慣于細水長流的經營和盈利模式?！敝袊鞘幸巹澰O計研究院城市更新分院院長范嗣斌說。
社會資本參與城市更新有哪些顧慮？王偉給出的答案是一個“不足”、兩個“不易”和三個“不明”。
具體而言，王偉表示，一個“不足”指社會資本，尤其是傳統房地產企業資金鏈緊張，城市更新啟動資金不足。
兩個“不易”體現在存量盤活運營和產權歸集談判上。存量資產中的優質部分多已完成改造，剩余部分則多為產權復雜、投資回報難以平衡的項目，運營難度較大；同時，城市更新涉及多種產權關系，談判對象復雜多樣，使得產權歸集和統一操盤變得困難。
至于三個“不明”，則主要體現為政策法規不明確、主體權限不清晰以及合規條件不確定。政策法規存在部門間“打架”、頻繁調整等問題，給社會資本帶來政策風險；政府、市場、社會在城市更新中定位模糊，社會資本難以發揮有效市場作用；城市更新多樣性導致一事一議，合規條件難以明確，這也增加了社會資本參與的難度。
如何消除社會資本的顧慮？王偉建議，政府端應增強政策的連續性、穩定性和可預期性，相關政策調整應設置合理的緩沖期，因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，要依照法定權限和程序進行，并依法對相關主體因此受到的損失予以補償。
“金融端應拓寬融資和退出的渠道。金融機構要開發適應城市更新長期需求的信貸產品，打造城市更新資產交易平臺，吸引社保資金、保險資金等長期優質資本入市，完善項目收益權質押機制和社會資本退出機制，實現社會資本有序進退。”王偉說。
社會資本如何更好地參與到城市更新中？彭劍波認為，應堅持策劃先行、規劃引領、片區統籌、用戶導向、市場邏輯、運營思維、價值轉化和資管賦能。
具體而言，應立足深度調研，摸清底數，謀定特色主題，錨定更新方向；依托專業規劃，優化空間結構和布局，合理配置設施指標；著眼片區全域資源，加強價值轉化，促進功能協同，形成更新合力；把握市場規律，精準客群畫像，激發市場活力、內生動力和發展競爭力；重視長效運營、精細運維、高效治理，讓網紅變長紅，保障更新成果持續惠民；挖掘文化、土地等潛藏價值，實現資產增值和經濟、社會、生態多重效益，推動實現高質量發展、高品質生活、高效能治理。
建立可持續的
城市更新模式
構建可持續的城市更新模式和政策法規體系是城市高質量發展階段的必然要求。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。
今年首場國務院常務會議強調，要支持各地因地制宜進行創新探索，建立健全可持續的城市更新機制，推動城市高質量發展。
更早前召開的全國住房城鄉建設工作會議明確2025年重點任務，要求“深化城市建設、運營、治理體制改革，建立可持續的城市更新模式和政策法規”。
王偉認為，“政策通暢且透明”“財務微利且共贏”“預期積極且穩定”是可持續城市更新模式的三個基本特征。
在城市更新等復雜且長期的投資項目中，政策的穩定性與透明度尤為重要。王偉認為，透明穩定的政策環境有利于增強投資者的信心，吸引更多的社會資本參與城市更新等長期投資項目，這對于項目成果的可持續利用具有積極意義。
“同時，城市更新往往涉及大量的資金投入和長期的回報周期。因此，合理的財務安排和盈利模式至關重要?！蓖鮽ソㄗh，城市更新項目在追求經濟效益的同時，應注重社會效益和環境效益的平衡，實現多方共贏。
此外，在王偉看來，一個積極、穩定的預期能夠激發參與者的熱情和信心，推動城市更新項目的順利進行。政府、市場、居民等各方需要形成合力，推動城市更新的持續健康發展。各方通過加強溝通、協調與合作，建立更加緊密的利益共同體。
范嗣斌在撰文中提到，城市更新要實現可持續的“經營模式”，必須建立在真實需求基礎上，并形成有效的財務平衡機制。同時，要持續深入推進改革工作，不斷建立完善支持城市更新的政策法規體系。此外，城市更新不僅是物質空間的重塑，更是社會關系的重構和公共利益的再分配，建立城市更新可持續模式還要依賴多元參與、共同締造的工作機制。
彭劍波認為，可持續城市更新應做到空間更新、產業煥新、運營迭新、文化復興、治理創新“五新融合”。
具體而言，盤活存量資源，新舊共生，引導空間合規、合理、有序、高效利用；推動業態更新，促進產業迭代升級、建圈強鏈；提升運營能力，完善各方利益聯結機制，激發城市活力；加強文物保護，推動傳統文化煥新，擦亮文化IP，打造文旅融合新亮點、城市文化新地標；在城市更新中，以新理念、新技術、新方法為驅動，通過協商式治理和數智化治理推動構建現代化城市高效能治理新格局。
《中國城市報》（2025年01月13日第04版）
