“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。有序推進(jìn)城市更新，加強(qiáng)市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，開(kāi)展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開(kāi)工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造……”

3月5日9時(shí)，十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議在京召開(kāi)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告。這也是繼去年首次提出“提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”后，“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”再次寫入政府工作報(bào)告。

從2021年提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，到今年再?gòu)?qiáng)調(diào)“有序推進(jìn)城市更新”，我國(guó)城市更新有了哪些顯著進(jìn)展？

去年新開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.6萬(wàn)個(gè)，在“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的催化下，今年無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造會(huì)否成為新風(fēng)口？

常住地提供基本公共服務(wù)制度將如何健全？對(duì)新市民的住房需要又有哪些支持的新措施？這些都是圍繞城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的熱點(diǎn)話題。

從實(shí)施到有序推動(dòng)城市更新再提速

2021年，城市更新首次被寫入《政府工作報(bào)告》。

中國(guó)城市報(bào)記者注意到，過(guò)去這一年，朝著“十四五”規(guī)劃綱要確定的目標(biāo)，各地實(shí)施城市更新的腳步越來(lái)越快。

去年11月4日，住建部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，決定在北京市、河北省唐山市、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市等21個(gè)市（區(qū)）開(kāi)展首批城市更新試點(diǎn)工作，為期2年。

從上述城市名單看，試點(diǎn)主要覆蓋了一二線城市，同時(shí)也包括部分三四線城市——作為住房監(jiān)管部門首次針對(duì)城市更新落實(shí)試點(diǎn)工作的文件，此舉也意味著城市更新后續(xù)由點(diǎn)到面的改革已全面開(kāi)啟。

事實(shí)上，就在去年，我國(guó)四個(gè)一線城市已陸續(xù)發(fā)布城市更新相關(guān)條例。

2021年3月22日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》公布；2021年7月7日，《廣州市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布；2021年8月31日，《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》印發(fā)；《上海市城市更新條例》于2021年9月1日起實(shí)施。

與此同時(shí)，其他城市也加速出臺(tái)了有關(guān)城市更新的指導(dǎo)意見(jiàn)。

比如2021年6月3日，廣東省珠海市政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新管理辦法（修訂草案）》，刪除了項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃和實(shí)施計(jì)劃內(nèi)容、項(xiàng)目實(shí)施方案、臨時(shí)改變舊工業(yè)建筑使用功能等操作性不強(qiáng)的條款。

2021年6月18日，重慶發(fā)布《重慶市城市更新管理辦法》，圍繞工作機(jī)制、規(guī)劃計(jì)劃等方面全面支持重慶開(kāi)展城市更新，建設(shè)“近悅遠(yuǎn)來(lái)”美好城市。

2021年6月24日，天津印發(fā)《天津市老舊房屋老舊小區(qū)改造提升和城市更新實(shí)施方案》，對(duì)城市更新提出三方面重點(diǎn)任務(wù)，并在規(guī)劃、土地、金融、審批等關(guān)鍵方面給予政策支持。

“當(dāng)前，從全國(guó)各地進(jìn)行的城市更新行動(dòng)來(lái)看，超大城市和中小城市各有特點(diǎn)。”首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)葉堂林在接受中國(guó)城市報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。

他提到，一方面，北京、上海和廣州等超大城市實(shí)施城市更新行動(dòng)的本質(zhì)，是對(duì)現(xiàn)有城市空間的優(yōu)化配置，著力于解決“大城市病”的同時(shí)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，提升居民生活的便利度和舒適度；而中小城市的城市更新則主要致力于城市功能的完善，提升城市品質(zhì)，增強(qiáng)城市活力。

另一方面，超大城市已由大規(guī)模的增量建設(shè)，轉(zhuǎn)為存量的提質(zhì)改造和增量的結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。比如，北京的城市更新就與“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)有效銜接，規(guī)劃利用好疏解騰退的空間資源是其城市更新重點(diǎn)工作之一；廣州的城市更新也已從單純物理空間拆建，轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g改造與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、完善社會(huì)治理、提高土地利用水平相結(jié)合。

老舊小區(qū)改造新風(fēng)向：

無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造

我國(guó)的城市更新不僅是民生工程，更是發(fā)展工程。

其中，老舊小區(qū)小區(qū)改造就是重要抓手。這不僅將有利于充分釋放巨大的內(nèi)需潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，還能暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展。

今年政府工作報(bào)告提到，再開(kāi)工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造。而這也是全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年全國(guó)兩會(huì)期間提出的建議。

在他看來(lái)，加快推進(jìn)老舊小區(qū)適老化改造不僅是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的重要舉措，也是一項(xiàng)民生工程，甚至能為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)。

去年12月9日，住建部建筑節(jié)能與科技司負(fù)責(zé)人汪科透露，2019年以來(lái)，全國(guó)累計(jì)新開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)11.2萬(wàn)個(gè) ，惠及居民2000多萬(wàn)戶。各地結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造加裝電梯近2萬(wàn)部，增設(shè)或改造提升養(yǎng)老、助餐等各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施近3萬(wàn)個(gè)。

但鄭秉文認(rèn)為，總體看，老舊小區(qū)適老化改造仍在起步階段，存在一些問(wèn)題。比如，老舊小區(qū)軟硬件設(shè)施不足，適老化配套缺口較大；資金籌集存在一定困難且相關(guān)業(yè)主難以達(dá)成一致，制約適老化改造的加快發(fā)展。

因此，鄭秉文建議，應(yīng)加大籌資力度，推動(dòng)適老化改造多元化籌資。比如有關(guān)主管部門應(yīng)統(tǒng)一出臺(tái)政策，允許居民提取住房公積金和使用住宅專項(xiàng)維修資金用于加裝電梯等適老化改造；銀行應(yīng)提供“加梯貸”產(chǎn)品，提供低利率、免抵押的信貸服務(wù)；落實(shí)閑置土地利用、存量房屋用途調(diào)整等手段，為企業(yè)提供金融、土地政策支持，吸引第三方專業(yè)力量參與。

人戶分離人口超5億，

常住地基本公共服務(wù)如何跟上

今年2月28日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示 ，2021年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.72%。

城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)也要實(shí)現(xiàn)常住人口全面均等覆蓋。這意味著，要提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，就必須要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。

“‘健全常住地提供基本公共服務(wù)制度’是在2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員楊宏山告訴中國(guó)城市報(bào)記者，過(guò)去我國(guó)公共服務(wù)供給往往與戶籍掛鉤，但目前正在逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)與常住地掛鉤。

今年1月17日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2021年中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)時(shí)，一組關(guān)于人口的數(shù)據(jù)格外引人注目：

2021年，全國(guó)人戶分離人口（即居住地和戶口登記地不在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人口）為5.04億人，比上年增加1153萬(wàn)人；其中流動(dòng)人口3.85億人，比上年增加885萬(wàn)人。

這意味著，目前每不到4個(gè)中國(guó)人中就有1個(gè)是流動(dòng)人口，大規(guī)模的流動(dòng)人口已經(jīng)成為我國(guó)人口格局的常態(tài)。

“特別是跨省的人口流動(dòng)，就涉及到基本公共服務(wù)去哪獲取的問(wèn)題。比如像義務(wù)教育、社保、養(yǎng)老這類福利的獲取。”楊宏山說(shuō)。

他表示 ，隨著社會(huì)的發(fā)展，人口流動(dòng)是很自然的現(xiàn)象。推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，必然就是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮更大的作用。在目前人戶分離非常顯著的背景下，政府治理也要與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求作出更好回應(yīng)。

言下之意，基本公共服務(wù)需要構(gòu)建一個(gè)新的體系，即以常住地為基本的統(tǒng)籌單位或是落實(shí)單位，來(lái)配置相關(guān)的基本公共服務(wù)資源。

不過(guò)楊宏山也坦言，短時(shí)間內(nèi)要想全部落實(shí)到位也并不容易，還有不少難點(diǎn)有待克服，比如在流動(dòng)人口數(shù)量規(guī)模較大的地區(qū)，比如深圳、東莞等珠三角城市，還存在一定挑戰(zhàn)；對(duì)地方政府來(lái)講，要補(bǔ)短板就需要更多的財(cái)政支出，也有一定壓力；此外，由于基本公共服務(wù)是根據(jù)人口基數(shù)來(lái)提供的，如果當(dāng)?shù)氐牧鲃?dòng)人口規(guī)模不穩(wěn)定，也有一定的挑戰(zhàn)，需要更靈敏地把握數(shù)據(jù)。

“但這是一個(gè)指揮棒，對(duì)‘十四五’后期以及未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期公共服務(wù)的資源配置，具有重要指導(dǎo)作用。”他說(shuō)道。

3億新市民住房或能得到更多金融支持

政府工作報(bào)告中的房地產(chǎn)政策歷來(lái)備受關(guān)注。

中國(guó)城市報(bào)記者注意到，與去年類似，今年政府工作報(bào)告同樣提到了房住不炒、“三穩(wěn)”目標(biāo)、因城施策、保障好群眾住房需求、加快發(fā)展長(zhǎng)租房市場(chǎng)等表述。

而類似表述，此前也均見(jiàn)于2021年的中央政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，因此也被認(rèn)為是體現(xiàn)了政策的連續(xù)性。

“住房也是人民群眾普遍關(guān)心的民生大事。政府工作報(bào)告提出要‘繼續(xù)保障好群眾住房需求’，我在今年的建議中也提出了住房租金年度漲幅不超過(guò)5%和推動(dòng)租購(gòu)?fù)瑱?quán)的建議。”聽(tīng)完政府工作報(bào)告，全國(guó)人大代表、58同城CEO姚勁波這樣對(duì)記者表示。

他提到，考慮到“新市民”“夾心層”群體，應(yīng)當(dāng)有側(cè)重地制定租賃住房差別化分配政策。目前，大城市的新市民70%以租房為主，房屋租金占到收入的30%—50%，把年度租金漲幅率控制在5%以內(nèi)，讓新市民和年輕人更安心，提升幸福感。

值得注意的是，就在3月4日晚，銀保監(jiān)會(huì)、央行發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》，提出合理確定符合購(gòu)房條件新市民首套住房按揭貸款的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合購(gòu)房政策要求且具備購(gòu)房能力、收入相對(duì)穩(wěn)定的新市民，合理滿足其購(gòu)房信貸需求。

而所謂“新市民”，主要是指因本人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女上學(xué)、投靠子女等原因來(lái)到城鎮(zhèn)常住，未獲得當(dāng)?shù)貞艏颢@得當(dāng)?shù)貞艏粷M3年的各類群體，包括但不限于進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大中專畢業(yè)生等，目前約有3億人。

《 中國(guó)城市報(bào) 》（ 2022年03月07日 第 03 版）