“提升新型城鎮化質量。有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區，推進無障礙環境建設和適老化改造……”
3月5日9時，十三屆全國人大五次會議在京召開，國務院總理李克強作政府工作報告。這也是繼去年首次提出“提升城鎮化發展質量”后，“提升新型城鎮化質量”再次寫入政府工作報告。
從2021年提出“實施城市更新行動”，到今年再強調“有序推進城市更新”，我國城市更新有了哪些顯著進展？
去年新開工改造城鎮老舊小區5.6萬個，在“銀發經濟”的催化下，今年無障礙環境建設和適老化改造會否成為新風口？
常住地提供基本公共服務制度將如何健全？對新市民的住房需要又有哪些支持的新措施？這些都是圍繞城鎮化高質量發展的熱點話題。
從實施到有序推動城市更新再提速
2021年，城市更新首次被寫入《政府工作報告》。
中國城市報記者注意到，過去這一年，朝著“十四五”規劃綱要確定的目標，各地實施城市更新的腳步越來越快。
去年11月4日，住建部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，決定在北京市、河北省唐山市、內蒙古自治區呼和浩特市等21個市（區）開展首批城市更新試點工作，為期2年。
從上述城市名單看，試點主要覆蓋了一二線城市，同時也包括部分三四線城市——作為住房監管部門首次針對城市更新落實試點工作的文件，此舉也意味著城市更新后續由點到面的改革已全面開啟。
事實上，就在去年，我國四個一線城市已陸續發布城市更新相關條例。
2021年3月22日，《深圳經濟特區城市更新條例》公布；2021年7月7日，《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》發布；2021年8月31日，《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》印發；《上海市城市更新條例》于2021年9月1日起實施。
與此同時，其他城市也加速出臺了有關城市更新的指導意見。
比如2021年6月3日，廣東省珠海市政府常務會議審議并原則通過《珠海經濟特區城市更新管理辦法（修訂草案）》，刪除了項目申報計劃和實施計劃內容、項目實施方案、臨時改變舊工業建筑使用功能等操作性不強的條款。
2021年6月18日，重慶發布《重慶市城市更新管理辦法》，圍繞工作機制、規劃計劃等方面全面支持重慶開展城市更新，建設“近悅遠來”美好城市。
2021年6月24日，天津印發《天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實施方案》，對城市更新提出三方面重點任務，并在規劃、土地、金融、審批等關鍵方面給予政策支持。
“當前，從全國各地進行的城市更新行動來看，超大城市和中小城市各有特點。”首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院執行副院長葉堂林在接受中國城市報記者采訪時說。
他提到，一方面，北京、上海和廣州等超大城市實施城市更新行動的本質，是對現有城市空間的優化配置，著力于解決“大城市病”的同時，推動城市空間結構調整優化，提升居民生活的便利度和舒適度；而中小城市的城市更新則主要致力于城市功能的完善，提升城市品質，增強城市活力。
另一方面，超大城市已由大規模的增量建設，轉為存量的提質改造和增量的結構調整并重。比如，北京的城市更新就與“疏解整治促提升”專項行動有效銜接，規劃利用好疏解騰退的空間資源是其城市更新重點工作之一；廣州的城市更新也已從單純物理空間拆建，轉變為空間改造與產業升級、完善社會治理、提高土地利用水平相結合。
老舊小區改造新風向：
無障礙環境建設和適老化改造
我國的城市更新不僅是民生工程，更是發展工程。
其中，老舊小區小區改造就是重要抓手。這不僅將有利于充分釋放巨大的內需潛力，形成新的經濟增長點，還能暢通國內大循環，促進經濟長期持續健康發展。
今年政府工作報告提到，再開工改造一批城鎮老舊小區，推進無障礙環境建設和適老化改造。而這也是全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年全國兩會期間提出的建議。
在他看來，加快推進老舊小區適老化改造不僅是實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要舉措，也是一項民生工程，甚至能為拉動經濟作出貢獻。
去年12月9日，住建部建筑節能與科技司負責人汪科透露，2019年以來，全國累計新開工改造城鎮老舊小區11.2萬個 ，惠及居民2000多萬戶。各地結合城鎮老舊小區改造加裝電梯近2萬部，增設或改造提升養老、助餐等各類社區服務設施近3萬個。
但鄭秉文認為，總體看，老舊小區適老化改造仍在起步階段，存在一些問題。比如，老舊小區軟硬件設施不足，適老化配套缺口較大；資金籌集存在一定困難且相關業主難以達成一致，制約適老化改造的加快發展。
因此，鄭秉文建議，應加大籌資力度，推動適老化改造多元化籌資。比如有關主管部門應統一出臺政策，允許居民提取住房公積金和使用住宅專項維修資金用于加裝電梯等適老化改造；銀行應提供“加梯貸”產品，提供低利率、免抵押的信貸服務；落實閑置土地利用、存量房屋用途調整等手段，為企業提供金融、土地政策支持，吸引第三方專業力量參與。
人戶分離人口超5億，
常住地基本公共服務如何跟上
今年2月28日，國家統計局發布的《2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示 ，2021年末全國常住人口城鎮化率已達到64.72%。
城鎮化穩步推進的同時，城鎮基本公共服務也要實現常住人口全面均等覆蓋。這意味著，要提升新型城鎮化質量，就必須要深入推進以人為核心的新型城鎮化，健全常住地提供基本公共服務制度。
“‘健全常住地提供基本公共服務制度’是在2021年中央經濟工作會議上首次提出。”中國人民大學公共管理學院副院長、國家發展與戰略研究院研究員楊宏山告訴中國城市報記者，過去我國公共服務供給往往與戶籍掛鉤，但目前正在逐步轉向強調與常住地掛鉤。
今年1月17日，國家統計局發布2021年中國經濟數據時，一組關于人口的數據格外引人注目：
2021年，全國人戶分離人口（即居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口）為5.04億人，比上年增加1153萬人；其中流動人口3.85億人，比上年增加885萬人。
這意味著，目前每不到4個中國人中就有1個是流動人口，大規模的流動人口已經成為我國人口格局的常態。
“特別是跨省的人口流動，就涉及到基本公共服務去哪獲取的問題。比如像義務教育、社保、養老這類福利的獲取。”楊宏山說。
他表示 ，隨著社會的發展，人口流動是很自然的現象。推進高質量發展，必然就是讓市場在資源配置中發揮更大的作用。在目前人戶分離非常顯著的背景下，政府治理也要與時俱進，對流動人口的公共服務需求作出更好回應。
言下之意，基本公共服務需要構建一個新的體系，即以常住地為基本的統籌單位或是落實單位，來配置相關的基本公共服務資源。
不過楊宏山也坦言，短時間內要想全部落實到位也并不容易，還有不少難點有待克服，比如在流動人口數量規模較大的地區，比如深圳、東莞等珠三角城市，還存在一定挑戰；對地方政府來講，要補短板就需要更多的財政支出，也有一定壓力；此外，由于基本公共服務是根據人口基數來提供的，如果當地的流動人口規模不穩定，也有一定的挑戰，需要更靈敏地把握數據。
“但這是一個指揮棒，對‘十四五’后期以及未來較長時期公共服務的資源配置，具有重要指導作用。”他說道。
3億新市民住房或能得到更多金融支持
政府工作報告中的房地產政策歷來備受關注。
中國城市報記者注意到，與去年類似，今年政府工作報告同樣提到了房住不炒、“三穩”目標、因城施策、保障好群眾住房需求、加快發展長租房市場等表述。
而類似表述，此前也均見于2021年的中央政治局會議、中央經濟工作會議，因此也被認為是體現了政策的連續性。
“住房也是人民群眾普遍關心的民生大事。政府工作報告提出要‘繼續保障好群眾住房需求’，我在今年的建議中也提出了住房租金年度漲幅不超過5%和推動租購同權的建議。”聽完政府工作報告，全國人大代表、58同城CEO姚勁波這樣對記者表示。
他提到，考慮到“新市民”“夾心層”群體，應當有側重地制定租賃住房差別化分配政策。目前，大城市的新市民70%以租房為主，房屋租金占到收入的30%—50%，把年度租金漲幅率控制在5%以內，讓新市民和年輕人更安心，提升幸福感。
值得注意的是，就在3月4日晚，銀保監會、央行發出《關于加強新市民金融服務工作的通知》，提出合理確定符合購房條件新市民首套住房按揭貸款的標準，對符合購房政策要求且具備購房能力、收入相對穩定的新市民，合理滿足其購房信貸需求。
而所謂“新市民”，主要是指因本人創業就業、子女上學、投靠子女等原因來到城鎮常住，未獲得當地戶籍或獲得當地戶籍不滿3年的各類群體，包括但不限于進城務工人員、新就業大中專畢業生等，目前約有3億人。
《 中國城市報 》（ 2022年03月07日 第 03 版）
